Princípios da Administração Pública

Introdução

Esta obra tem o intuito de esclarecer quais os princípios constitucionais aplicáveis a Administração Pública, tanto os princípios explícitos decodificados na palavra “LIMPE” (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência)encontrados no artigo 37, caput da Constituição Federal, e os quanto os implícitos que constam do artigo 2º da lei dos Processos Administrativo Federal, lei 9.784/99.

Urge salientar que a Administração Pública ora submete-se ao regime de direito público ora de direito privado, via de regra tal opção é dada pela Constituição Federal. Sabemos que o direito público tem alguns privilégios em detrimento do direito comum, posto que prevalece o interesse público em detrimento do particular. Como explica a Douta Maria Sylvia Zanella Di Pietro o regime administrativo resume-se a duas palavras: prerrogativas e sujeições.

Não ficaremos restritos somente aos princípios aplicáveis ao Direito Administrativo, que são fundamentais para o entendimento da ciência do direito. Indagaremos também o que vem a ser a chamada Administração pública direta e indireta, aprofundando e explicando quais são as entidades que compõem a dita Administração pública indireta.

Dos princípios constitucionais explícitos e implícitos do Direito Administrativo

Cabe primeiramente indagar o que vem a ser princípios. Princípios são a mola mestra do direito, ou seja são o pilar de sustentação desta ciência, as bases valorativas que condicionam o ordenamento jurídico. Conforme a melhor doutrina preleciona, Maria Sylvia Zanella Di Pietro citando o mestre José Cretela Júnior, vejamos:

“ Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência.

Segundo mesmo autor, os princípios classificam-se em:

a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do saber, como o da identidade e o da razão suficiente;

b) plurivalentes ou regionais, comuns a um grupo de ciências, informando-as nos aspectos em que se interpenetram. Exemplos: o princípio da causalidade, aplicável
às ciências naturais e o princípio do alterum non laedere(não prejudicar a outrem), aplicável às ciências naturais e às ciências jurídicas;

c) monovalentes, que se referem a um só campo do conhecimento; há tantos princípios monovalentes quantas sejam às ciências cogitadas pelo espírito humano. É o caso dos princípios gerais de direito, como o de que ninguém se escusa alegando ignorar a lei;

d) setoriais, que informam os diversos setores em que se divide determinada ciência. Por exemplo, na ciência jurídica, existem princípios que informam o Direito Civil, o Direito do Trabalho, o Direito Penal etc.”(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001, página 66)

Vê-se como é importante conceituar e saber a respeito das bases principiológicas de uma ciência, pois o sistema normativo decorre desta estrutura e deve estar em conformidade com a mesma, devendo por isto todo ordenamento respeito aos preceitos constitucionais. Toda e qualquer ação da Administração Pública deve pautar-se nestes mandamentos valorativos, tanto os explícitos no artigo 37, caput da Constituição Federal, como os ditos implícitos que constam do artigo 2º da lei federal 9.784 de 29 de janeiro de 1999, a lei do Processo Administrativo Federal.

Primeiramente falaremos dos princípios explícitos, no caput do artigo 37 da Magna Carta, quais sejam, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

1. Legalidade: sabemos que a legalidade é um dos mais importantes princípios, posto que sua origem se confunde com o nascimento dos chamados Estados Democráticos de Direito, tais Estados fundam-se na ordem legalmente estabelecida, daí a o mandamento de que a Administração Pública deve fazer o que a lei determina, diferentemente dos cidadãos(administrados) que podem fazer tudo o que a lei não proíbe. A lei oferece a Administração Pública uma linha a ser obedecida e estritamente seguida, assim o administrador público não pode se esquivar da lei, assim todas as atividades tem sua eficácia condicionada ao estabelecido no direito. Veja o que leciona Hely Lopes Meirelles “Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”; para o administrador público “deve fazer assim”.(grifo nosso)” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, página 88)

2. Impessoalidade: alguns conceituam este princípio com o nome de finalidade, posto que o administrador deve praticar o ato somente em consonância com a finalidade esperada pela lei, que nada mais é do que o interesse público, todavia acreditamos que a finalidade é um princípio e impessoalidade outro. Observe este princípio com a ressalva que o mesmo possui dois aspectos, um quanto a própria Administração Pública e outro em relação aos administrados. Assim no que tange a primeira ressalva todos os atos praticados pela Administração tem seu nome ligado a está, ou seja é vedada ligação do nome do administrador que praticou este ou aquele ato ao mérito do mesmo, visto que o mérito é do órgão e não do funcionário público, vedada fica a promoção pessoal do agente público, portanto. Na segunda ressalva entramos do campo da chamada isonomia formal, visto que a Administração não pode privilegiar e/ou prejudicar os administrados uns em face dos outros, assim deve pautar seu atos em função do interesse público, nunca em função de interesses privados ou de terceiros. Com isto observamos que a validade dos atos fica condicionada a observação estrita destes dois aspectos da impessoalidade.

3. Moralidade: a atuação da Administração Pública deve ter por escopo os padrões éticos, a probidade, a lealdade, a boa-fé, honestidade, etc. Observamos que tal posicionamento deve ser efetivado entre Administração e administrados, ou seja o aspecto externo do princípio em análise e entre Administração e agentes públicos, aspecto interno de observância da moralidade administrativa. Assim o que vale não é a noção de moral para o senso comum diferenciando bem e mal, justo e injusto, etc. A noção aqui é maior e deve ser entendida como o trato da coisa pública em busca do melhor interesse coletivo.

4. Publicidade: os atos da Administração Pública via de regra devem ser publicados, para que todos deles tomem conhecimento, assim devem ser amplamente divulgados, salvo quanto as hipóteses de legais em que o sigilo de alguns atos faz-se necessário. A partir da publicação os atos tornam-se de conhecimento de todos e passam a produzir efeitos jurídicos que deles se espera, tal publicidade vigora tanto em relação aos atos como em relação a ciência por parte dos cidadãos da conduta dos agentes administrativos, garantindo que o povo fiscalize a Administração dando eficácia aos preceitos da democracia participativa. Estas publicações ocorrem no órgão oficial, notadamente o Diário Oficial, sem prejuízo da divulgação via televisão, rádio, internet, dentre outros. Temos assim quatro funções da publicidade dos atos, dar ciência aos administrados, fazer com que os atos gerem efeitos jurídicos externos, controle(fiscalização) da Administração pelos administrados e contagem de prazo de determinados atos.

5. Eficiência: este princípio estava implícito no artigo 74 da Magna Carta de 1988, porém foi introduzido no caput, do artigo 37 do mesmo diploma, pela emenda constitucional número 19 de 4 de junho de 1998. É a busca pelo chamado bom e barato, assim como a presteza na atuação e gerenciamento por parte da Administração. “O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público”(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001, página 83) . É um princípio extremamente contemporâneo, posto que o administrado deve ter suas demandas atendidas com presteza e o serviço público tem de ser prestado como todo e qualquer serviço da atualidade e dar ao público o atendimento qualitativo e satisfatório.

Cabe agora indagar quais o princípios implícitos, que como dito estão disciplinados no artigo 2ª da lei dos Processos Administrativos Federais, vejamos : “ A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.” Os princípios da legalidade, moralidade e da eficiência já foram acima explicados. Iremos explanar os demais princípios.

1. Finalidade: o princípio da finalidade é corolário simples de que a Administração deve sempre buscar alcançar o fim público colimado pela lei. “ E a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-á a invalidação por desvio de finalidade, que a nossa lei da ação popular conceituou como “fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência” do agente(Lei 4717/68, art.2º, parágrafo único, “e”)”(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, página 91)

2. Motivação: a Administração deverá sempre, portanto é obrigatória a motivação dos atos, entendendo motivação como a fundamentação fática e jurídica. Tanto para os atos ditos vinculados, quanto para os discricionários, onde vige o binômio da oportunidade e conveniência do administrador, que após escolher um dos caminhos apontados pela lei torna o ato daquele momento em diante vinculado. Tal princípio preocupa-se mais em resguardar os direitos individuais dos administrados, do que com a Administração em si, sendo uma forma de proteger os cidadãos dos arbítrios estatais, como ocorria na era absolutista e não mais deve prosperar na ótica do Estado Democrático de Direito, em que a legalidade deve sempre ser seguida.

3. Razoabilidade e Proporcionalidade: a administração deve pautar-se sob o que é razoável, ou seja agindo da melhor forma possível para atingir o fim público pretendido, sendo uma forma de limitar a discricionariedade administrativa, averiguada na velha forma dos valores atribuídos ao entendimento(valore) do homem médio, como informa Lúcia Valle Figueiredo. A doutrina explica a razoabilidade em consonância com a proporcionalidade que seria a adequação dos meio e fim de dado ato, devendo ato ser racionalizado buscando a medida mais compatível com a finalidade pública a ser perquirida. “ Sem dúvida, pode ser chamado de princípio da proibição de excessos, que, em última análise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais. Como se percebe, parece-nos que a razoabilidade envolve a proporcionalidade, e vice-versa. Registre-se ainda que a razoabilidade não pode ser lançada como instrumento de substituição da vontade da lei pela vontade do julgador ou do intérprete, mesmo porque “cada norma tem uma razão de ser”(grifo nosso)(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, página 92)

4. Ampla defesa e Contraditório: é a proteção constitucionalmente consagrada no artigo 5º, LV, da Constituição Federal “ aos litigantes em processo judicial ou administrativo será assegurado o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Assim nas situações de litigio administrativo aos litigantes será dado todos os meios e recursos de defesa, tanto pessoal quanto técnica(através defensor) bem como o direito ao contraditório que garante as partes a possibilidade do exercício do direito de resistir a uma dada pretensão, ou seja alegado algo contra/desfavorável a minha pessoa posso contraditar e alegar o contrário e vice-versa.

5. Segurança jurídica: pode ser entendido como princípio da não retroatividade, ou seja dado assunto de Direito Administrativo cujo entendimento passe a ser divergente do atual, não volta no tempo para anular os atos já praticados sob o crivo da antiga lei. Isto ocorre em todos os ramos do direito, visto que entendimento diverso causaria insegurança jurídica, rompendo com os vínculos e preceitos da boa-fé, assim é possível a mutabilidade das leis, sem que tal mudança venha a afetar o ato jurídico perfeito, a coisa julgada, bem como o direito adquirido.

6. Interesse Público: mais conhecido entra nós como princípio da supremacia do interesse público, como o próprio nome nos fala o interesse público vigora sob o privado. “A primazia do interesse público sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral”(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, página 101). A administração não pode renunciar a este direito, até porque tal direito pertence ao Estado, fato é que tal princípio se consubstancia na chamada isonomia material tratando os desiguais na medida de sua desigualdade, assim os administrados estão em situação jurídica inferior a da Administração pública.

Exitem ainda princípios implícitos não compreendidos no texto do artigo 2º, da lei 9784/99, como o da continuidade, presunção de legitimidade ou veracidade, hierarquia, autotutela, controle jurisdicional(explicado no item do princípio autotutela) dentre outros, conforme a doutrina adotada pelo acadêmico de direito.

1. Continuidade: a atuação estatal de prestação de serviços públicos deve ser continua, visto que o mesmo desempenha funções ditas essenciais e necessárias ao bem comum, como por exemplo, abastecimento de água, fornecimento de energia elétrica, segurança pública, atendimento saúde, dentre outros. Assim os fornecimentos destes serviços não podem parar, mesmo em caso de não cumprimento contratual em contratos de execução de serviços públicos.

2. Presunção legitimidade ou de veracidade: os atos administrativos tem presunção de legalidade, visto que todos os atos devem estrito cumprimento em conformidade com a lei e de veracidade, por serem dotados da chamada fé pública. “ Trata-se de presunção relativa(juris tantum) que, como tal, admite prova em contrário. O efeito de tal presunção é o de inverter o ônus da prova”(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001, página 72)

3. Hierarquia: a administração deve seguir com rigor a chamada repartição de competências, assim existe entre os diversos órgãos da Administração relações de subordinação, visto que cada qual possui um função típica dada pela lei. Assim deve-se seguir a escala vertical e/ou horizontal de competência para a resolução de conflitos conforme a demanda do caso concreto.

4. Autotutela: a Administração deve exercer o controle de mérito de seus próprios atos. “...pela autotutela o controle se exerce sobre os próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário”(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001, página 73) Assim não cabe ao Judiciário interferir no mérito dos atos discricionários, somente fiscalizar os aspectos concernentes a sua legalidade, bem como a legalidade dos atos vinculados. Segundo a nobre Di Pietro, tal prerrogativa existe também quanto a tutela dos bens que integram o patrimônio público, através do poder de polícia administrativa, o que nada mais é do que o princípio do controle jurisdicional.

Administração pública direta e indireta

Vamos primeiramente analisar o que vem a ser a Administração pública, após conceituaremos as duas formas pelas quais ela é classificada e apresentasentada, a forma direta e a indireta, bem como as peculiaridades de cada uma destas formas.

“Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos...”(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, página 65)

Administração pública é o conjunto de órgãos com competência para executar as funções estatais, atuando por meio de pessoas jurídicas e agentes públicos, com o intuito de dirigir a máquina governamental. Existem ainda definições a cerca de seu aspecto subjetivo(órgãos e pessoas jurídicas que exercem uma função estatal) e objetivo(atividade administrativa em si), porém não entraremos neste mérito, visto que estamos imbuídos do estudo de suas duas forma precípuas de classificação, a Administração direta e indireta.

Segundo Di Pietro, a definição e/ou divisão legal dos entes que compõe a Administração Pública é dado pelo artigo 4º, do Decreto-lei nº 200/67, com redação da lei 7.596/87, in fine:

“ A administração federal compreende:

I – a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;

II – a administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) autarquias;

b) empresas públicas;

c) sociedades de economia mista;

d) fundações públicas.”(grifo nosso)

1. Administração direta: assim com ajuda do conceito supra, dado pelo Decreto Lei nº 200/67, podemos dizer que a Administração direta está englobada na chamada teoria dos órgãos públicos, sendo o conjunto destes órgãos atuando por meio da centralização e desconcentração de competências. É atuação direta do próprio ente estatal, podemos considerá-los como as chamadas pessoas políticas(União, Estados, Municípios e Distrito Federal). A desconcentração é a atuação direta do próprio Estado, através do que mencionamos acima, como teoria dos órgãos, a Administração delega suas funções a seus próprios departamentos que devem sujeitar aquele ente que lhe atribui tal função, em virtude do princípio da hierarquia. “... desconcentração(...) distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica; sabe-se que a Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma piramide em cujo ápice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõem a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros. Isso é feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para permitir seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentração liga-se à hierarquia”(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001, página 342)

2. Administração indireta: é a administração realizada por pessoas distintas do ente estatal, ou seja é feita através de pessoas jurídicas com personalidade jurídica própria, com função típica de realizar as atividades administrativas do Estado, são elas como visto acima as autarquias, empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas, todas serão estudadas no próximo capítulo. Esta forma de administração ocorre pelo mecanismo da descentralização, que como dito é a distribuição de competências para as quatro pessoas jurídicas já referidas, estas pessoas jurídicas irão autuar com autonomia e certa margem de independência, podendo editar suas próprias leis e administrar seus negócios, logicamente com restrições dadas pela lei que lhes atribuiu a competência de agir em nome do Estado.

Entidades que compõem a Administração Pública Indireta.

São conhecidas também como paraestatais, como vimos são pessoas jurídicas com personalidade própria, com intuito de descentralizar a Administração Pública, agora veremos cada um dos quatro entes que integram a administração indireta.

1. Das autarquias: são entes criados por força de lei, tem personalidade jurídica própria, autonomia administrativa, criadas de molde a ter suas atividades moldadas pela especialização técnica e sujeitas ao controle administrativo(não significa subordinação hierárquica ao ente que a criou), com patrimônio próprio essas são suas características básicas. Responde diretamente por seus atos. Segundo Hely Lopes “ a autarquia, pessoa jurídica de Direito Público, realiza serviço destacado da Administração direta, exercendo assim, atividades típicas da Administração Pública”. Exemplos de autarquias Instituto da Seguridade Social(INSS), Ordem dos Advogados do Brasil(OAB), dentre outras. Existe ainda um tipo especial de autarquias inspiradas no Direito Norte Americano, as chamadas Agências Reguladoras, que por seu regime especial tem alguns privilégios em detrimento das demais, são exemplos. ANEEL(Agência Nacional Energia Elétrica), ANA(Agência Nacional Águas), ANATEL(Agência Nacional Telecomunicações), a função destas agências é regular determinadas áreas de serviços essenciais à coletividade, que são dados aos particulares através de contratos de concessão e permissão, notadamente surgiram após a fase de privatizações de serviço públicos ocorridas em nosso país.

2. Empresas Públicas: são pessoas jurídicas de Direito Privado, porém seu patrimônio é formado com capital inteiramente público. Autorizada sua criação somente mediante lei, realizam suas atividades em benefício do interesse público, apesar de funcionar como empresa privada. Podem adotar quaisquer das formas empresariais previstas em nosso direito empresarial, comandita simples, limitada, por ações, comandita por ações, etc. Dependendo da forma empresarial adotada será regida por meio de contrato ou estatuto social.

3. Sociedades de economia mista: são pessoas jurídicas de Direito Privado, porém seu capital é formado com dinheiro público e particular. Diferentemente das empresas públicas não poderão adotar quaisquer das formas empresariais permitidas pelo direito pátrio, somente a forma de sociedade anônima, com maioria das ações pertencentes ao Poder Público. Realizam atividade econômica, com função lucrativa, tanto para o Estado quanto para os investidores particulares. Exemplo é a Petróbras.

4. Fundações Públicas: é uma pessoa jurídica com patrimônio personalizado, que se destaca de seu fundador ou fundadores, não há as figuras de proprietário, titular, sócio ou acionista, sendo apenas um patrimônio destinado a determinada finalidade que vem estabelecida em seus estatutos. Exemplo, FUNAI( Fundação Nacional Índio). Sua criação se dá mediante autorização da lei, via de regra tem finalidade cultural, social, literária, etc. “... fundação instituída pelo poder público como patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de auto-administração e mediante controle da Administração Pública, nos limites da lei. Aí estão presentes as suas características:

1. dotação patrimonial, que pode ser inteiramente do poder público ou semi-pública e semi privada;

2. personalidade jurídica, pública ou privada, atribuída por lei;

3. desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social; com isto fica presente a idéia de descentralização de uma atividade estatal e também a de que a fundação é a forma adequada para o desempenho de funções de ordem social, como saúde, educação, cultura, meio ambiente, assistência e tantas outras; isto precisamente pelo fato de ela objetivar fins que beneficiam terceiros estranhos a entidade;

4. capacidade de auto-administração; e

5. sujeição ao controle administrativo ou tutela por parte da Administração Direta, nos limites estabelecidos em lei.”(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001, página 366)

Conclusão

Os princípios do Direito Administrativo são de premente importância para entendimento aprofundando da matéria, uma vez que constituem os pilares desta ciência. Notamos que tal ramo do direito deverá sempre observar a estria legalidade, visto que a Administração só pode fazer o que a lei determina. Todos os seus atos estão sujeitos ao crivo do Poder Judiciário, todavia para respeitar o pacto federativo tal controle ocorrerá somente no âmbito da legalidade, jamais deverá ocorrer interferências quanto ao mérito administrativo, principalmente no âmbito dos atos discricionários.

Urge dizer que sempre deverá ser observado o interesse público, visto que Administração tem de buscar atender da melhor forma possível os interesses do bem comum, sempre motivadamente, com a devida finalidade pública, com transparência, publicidade, ética, de modo contínuo, razoável, proporcional, assim atendendo ao mandamento de nossa Constituição Cidadã, que tem por escopo resguardar a ordem do Estado Democrático de Direito.

No que tange a administração direta e indireta, observamos que tal classificação é dada por lei. Que direta é a administração centralizada e/ou que atua de modo desconcentrado, com fins de atender ao princípio da eficiência e descongestionar os serviços públicos, delegando competências executivas aos seus agentes públicos, departamentos e órgãos, que devem respeito aos Ministérios que lhes atribuiu competência.

Indireta é a administração realizada por meio da descentralização, através das entidades paraestatais(pessoas distintas do Estado), notadamente autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas pública. Todas dotadas de personalidade jurídica própria, com funções dadas pela lei, as duas primeiras de Direito público, as outras de Direito Privado, tais entidades tem finalidade de desburocratizar os serviços públicos, elas tem autonomia e devem respeito a lei que as instituiu e não aos Ministérios, como na administração direta.

Bibliografia:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004.