ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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Objetiva o presente artigo promover uma abordagem didática sobre a Administração Pública, seu regime jurídico e organização.

 Abstract: This article aims to promote an educational approach on Public Management, their legal status and organization.

 Resuméé: Cet article vise à promouvoir une approche pédagogique sur le gouvernement, leur statut juridique et l'organisation.

             O direito administrativo caracteriza-se por ser um ramo autônomo do direito, assumindo característica própria, o que capacita o poder público de executar suas funções  planejando, dirigindo e comandando, sempre tendo a lei como guia, visando atender ao fim previsto pelo legislador.

         A Constituição Federal guarda a organização matriz do Estado, dando ao Direito Constitucional competência para manter-se organizado enquanto a criação de órgãos que integram a Administração Pública é tarefa dedicada ao Direito Administrativo.

                  Para Maria Sylvia Zanella di Pietro a expressão Administração pública em dois sentidos a saber:

 a)    Sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa;

  b)    Sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes, neste sentido, a administração pública é a própria função administrativa que incumbe. Predominantemente, ao poder executivo. (2009,p.49)

 
              Desta interpretação extrai-se que a Administração Pública é estudada pelo direito administrativo enquanto o governo e a função política são estudados pelo direito constitucional. Trata-se na prática da máquina que administra o Estado, executando de forma concreta as políticas públicas, organizando a estrutura física do Estado. É o conjunto de agentes, órgãos e entidades, todos incumbidos da função de administrar o Estado.

              A Administração Pública pode ser assim entendida:

  a)    Administração Pública em sentido amplo: abrange os atos decisórios emanados dos órgãos governamentais, aos quais é dado traçar os comandos, bem como os atos administrativos emanados dos órgãos administrativos;

    b)    Administração Pública em sentido estrito: abrange apenas os atos administrativos;

  c)  Administração Pública em sentido subjetivo: abrange os sujeitos que realizam atividade administrativa, ou seja, todos os órgãos, entes e agentes públicos administrativos incumbidos da realização de atividades de cunho administrativo;

   d)    Administração Pública em sentido objetivo: exercício típico de atividade ou função administrativa propriamente dita – função administrativa incumbida primordialmente ao Poder Executivo. Segundo MSZP (p. 59), a administração em sentido objetivo abrange as atividades de fomento, polícia administrativa e a prestação de serviços públicos.

         A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição (CF/88, art. 18, caput).  Compõe a organização político administrativa.  A administração subdivide-se em direta e indireta, a saber:

           A Administração Direta é o conjunto de órgãos integrados na estrutura da chefia do executivo e na estrutura dos órgãos auxiliares da chefia do executivo.

          Os Órgãos Públicos, Para Hely Meirelles órgãos públicos “são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de  seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.  Logo, por esta definição entende-se que estes não têm personalidade jurídica e nem vontade própria, embora tenham prerrogativas funcionais.

           Hely Meirelles classifica os órgãos públicos quanto á posição estatal, ou a posição ocupada pelos mesmos na escala governamental ou  administrativa, em : independentes, autônomos, superiores  e subalternos, vejamos:

 a)Órgãos independentes : são os originários da Constituição, colocados no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e só sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. São chamados de órgãos primários do Estado. Esses órgãos detêm e  exercem as funções políticas,  judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constituição, para serem desempenhadas diretamente pelos seus membros (agentes políticos, distintos  de seus servidores, que são agentes administrativos). São exemplos : 

  a.1b)Casas legislativas - Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembléias  Legislativas, Câmaras de Vereadores.

  a.2)Chefias do Executivos – Presidência  da República, Governadorias, Prefeituras. 

  a.3)Tribunais Judiciários e Juízes singulares;

               Ministério Público – da União e dos Estados;

      Tribunais de  Contas – da União, dos Estados, dos Municípios          

 b) Órgãos autônomos : são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se  como órgãos diretivos com funções precípuas  de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades  que constituem  sua área de competência. São exemplos : Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias Municipais.

 Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos Estados e Municípios.

 c) Órgãos Superiores : não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, dentro de sua área de competência, com responsabilidade pela execução, geralmente a cargo de seus órgãos subalternos. São exemplos: Gabinetes;  Inspetorias-Gerais;  Procuradorias Administrativas e Judiciais;

 d) Órgãos Subalternos : destinam-se a realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, com reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução, a exemplo das atividades-meios e atendimento ao público. São exemplos: Portarias; Seções de  expediente

         A administração indireta consubstancia na descentralização da Administração Pública no que tange a distribuição de competências e atribuições do Estado para outras pessoas jurídicas. O Poder Público, no afã de repassar a execução de determinado serviço público cria uma pessoa jurídica e lhe atribui tal incumbência. A contribuição de Hely Lopes Meirelles externa, “A Administração Pública Indireta é o conjunto dos entes (entidades com personalidade jurídica) que vinculados a um órgão da Administração Direta, prestam serviço público ou de interesse público”

              Estas entidades tem como características a)personalidade jurídica própria, seja ela de direito público ou privado; b) patrimônio próprio; c) vinculação a órgãos da Administração Direta.

          A Administração Pública Indireta é dividida em : Autarquias, Empresas Públicas, sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas.

        
         Autarquia é um serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que público, que requeiram, para uma melhor execução, uma gestão financeira e administrativa descentralizada.

              As Autarquias gozam de benefícios a saber:

  a)    Imunidade de impostos sobre patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades (art. 150, § 2º, da CF/88);

  b)    Prescrição qüinqüenal de suas dívidas passivas;

  c)    Execução fiscal de seus créditos (CPC, art. 578);

  d)    Ação regressiva contra servidores causadores de danos a terceiros (CF, art. 37 § 6º);

  e)    Impenhorabilidade de seus bens e rendas ( CF art100, §§)

  f)     Recurso de ofício das sentenças que lhe forem contrárias (CPC, art. 475 III);

  g)    Prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer (CPC, art 188);

  h)   Não sujeição a concurso de credores ou habilitação de crédito em falência para a cobrança de seus créditos;

 
              As Autarquias desempenham atividades públicas típicas, ou seja, o Estado outorga, por meio de lei, à Autarquia a função de desempenhar determinado serviço público. Em função de tanto, as Autarquias são denominadas de serviços públicos descentralizados, serviços estatais descentralizados, ou simplesmente serviços públicos personalizados de acordo com o que diz no art. 37, XIX, as autarquias são criadas por lei específica, de forma que a simples publicação da Lei já faz nascer sua personalidade jurídica, não sendo necessária a realização de seus atos constitutivos pelo Poder Executivo.

             As Autarquias em regime especial são instituídas por lei, assim como as demais, porém concede alguns privilégios específicos. Na definição de Hely Lopes Meirelles, “o que posiciona a autarquia como em regime especial são as regalias que a Lei criadora lhe confere para o pleno desenvolvimento de suas finalidades específicas, observadas as restrições constitucionais”.  Exemplos são vários: Banco Central do Brasil (Lei nº 4.595/64); entidades regulamentadoras de profissões, tais como OAB, CREA, CREFI, CONFEA e as agências reguladoras, tais como Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, Agência Nacional do Petróleo – ANP, etc.

              A Empresa Pública é entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito

              Têm estas a personalidade jurídica de direito privado, com capital exclusivamente público, podendo porém seu capital pertencer a diferentes entidades do Poder Público. Algumas peculiaridades acompanham as Autarquias em regime especial, pois muito embora as empresas públicas sejam pessoas jurídicas de direito privado, submetem-se a algumas normas de direito público, tais quais, a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de forma remunerada, concursos públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de forma remunerada. O regime de trabalho predominante nas empresas públicas é o celetista. No entanto, muito cuidado: Nos cargos de gestão, cuja nomeação se dá por indicação dos chefes do Poder Executivo a que se vinculam, temos a presença de servidores comissionados, submetidos ao regime estatutário, lembrando que não é admitido o provimento de empregos públicos em comissão.

             A Sociedade de Economia Mista é  entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.

              Estas devem realizar em seu nome, por sua conta e risco atividades de utilidade pública de natureza  técnica, industrial ou econômica, suscetíveis de produzir renda e lucro.

              Para  Maria Silvia Zanella Di Pietro, as Sociedades de Economia Mista, tais quais as empresas públicas, podem ser divididas entre a) aquelas que exercem atividade econômica ou b) aquelas que prestam serviço público.

      A Fundação Pública é uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.

            A doutrina encontra uma divergência quanto a natureza jurídica deste pessoa jurídica. Para Celso Antônio Bandeira de Mello  “é enfático ao referir que as fundações públicas, a exemplo das autarquias, são pessoas jurídicas de direito público, ao referir que: “É absolutamente incorreta a afirmação  normativa de que as fundações públicas são pessoas jurídicas de direito privado.

            Assevera ainda que “são fundações figuras idênticas às autarquias, porém com estrutura diferenciada, ao mencionar que: “Em rigor, as chamadas fundações públicas são pura e simplesmente autarquias, às quais foi dada a designação correspondente à base estrutural que têm”.

Artigo Elaborado em Fevereiro/2012

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

  DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.Ed 22. ed. São Paulo: Atlas, 2009.

 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19. ed. atual. São Paulo: Malheiros Editores, 1990.

 ARAUJO, Luiz Alberto David. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2005.

 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. ver. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.