O Processo Administrativo

O Processo Administrativo

O Direito, de um ponto de vista didático, está organizado em campos de estudo ou abordagem os quais são denominados ramos do Direito. Esses ramos são postos de uma forma que facilitem o acesso, o estudo e a abordagem da ciência jurídica, em um senso pragmático, assim especificados: Direito Constitucional, Direito Civil e suas ramificações, como o Direito de Família; Direito Penal; Direito Processual Penal; Direito do Trabalho, Direito Processual do Trabalho, Direito Tributário, Direito Administrativo.

O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que tem por escopo tratar dos interesses da Administração pública, em todas as suas áreas de atuação, como os bens públicos, as divisões da Administração, os atos e fatos administrativos, os servidores públicos, ou consoante anotado por Maria Helena Diniz (2005, p. 261):

Inclui normas reguladoras do exercício de atos administrativos, praticados por quaisquer dos poderes estatais, com o escopo de atingir finalidades sociais e políticas ao regulamentar a atuação governamental, estruturando as atividades dos órgãos da administração pública; a execução dos serviços públicos; a ação do Estado no campo econômico; a administração dos bens públicos e o poder de policia.

E para que todas as atividades e ações emanadas da União Federal, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios venham a se manifestar no âmbito da Administração pública, os entes públicos se utilizam de um procedimento, o qual recebe o nome de Processo Administrativo, ou simplesmente, P. A.

1.      Conceito de Processo Administrativo (P. A.)

O processo administrativo (P. A.), partindo-se de uma forma ampla e geral, pode ser abordado como o meio pelo qual os chamados entes públicos se utilizam para regular as atividades no âmbito de sua administração, conforme nos ensina Gasparini (2005, p. 857), ao anotar que:

Processo administrativo, em sentido prático, amplo, é o conjunto de medidas jurídicas e materiais praticadas com certa ordem cronologia, necessárias ao registro dos atos da Administração Pública, ao controle do comportamento dos administrados e de seus servidores, a compatibilizar, no exercício do poder de polícia, os interesses público e privado, a punir seus servidores e terceiros, a resolver controvérsias administrativas e a outorgar direitos a terceiros.

            Desse conceito extrai-se que o processo administrativo tem sua importância tanto do ponto de vista da Administração Pública, que registra seus atos e a eles dá publicidade, quanto para o Cidadão, que tem assegurado um mecanismo ora de peticionar àquela entidade, ora de responder por um fato ou ato jurídico que contra si foi acometido.

2.      Processo administrativo e procedimento

Não obstante a apresentação e compreensão de suas finalidades, o P. A. é usualmente chamado de procedimento, por alguns autores. Assim, diz-se que procedimento administrativo ou processo administrativo, no âmbito do Direito Administrativo “é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo” (MELLO, 2008, p. 480).

Já outros ramos do Direito, como o Direito Processual Civil, o Direito Processual Penal, o Direito Processual do Trabalho fazem a distinção dos institutos do processo e do procedimento. De uma forma bem simples, diz-se que o processo, além de assegurar o exercício da jurisdição, trata-se de um conjunto de atos ordenados à consecução de uma finalidade, a qual se faz presente na sentença; enquanto que a despeito do procedimento fala-se que é meio pelo qual o processo ganha movimento, realiza-se, ou, nos dizeres de Cintra, Grinover e Dinamarco (2006, p. 297):

O procedimento é, nesse quadro, apenas o meio extrínseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo; é a manifestação extrínseca deste, a sua realidade fenomenológica perceptível. A noção de processo é essencialmente teleológica, porque ele se caracteriza por sua finalidade de exercício do poder (no cão, jurisdicional). A noção de procedimento é puramente formal, não passando da coordenação de atos que se sucedem. Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto formal do processo) é o meio pelo qual a lei estampa os atos e fórmulas da ordem legal do processo.

Para a consecução deste trabalho, preferimos a distinção ideológica e conceitual de ambas as palavras – processo e procedimento, como o faz Gasparini (2005, p. 857):

Procedimento corresponde a rito, modo de proceder, ou, como diz Hely Lopes Meirelles: “é o modo de realização do processo, ou seja, o rito processual”. Sendo assim, é fácil perceber que nem todos os processos administrativos têm um procedimento. Têm-no, por exemplo, o processo de licitação o processo de admissão de servidores, o processo expropriatório e o processo disciplinar.

Essa distinção muito contribui à aprendizagem do aluno iniciante no estudo do Direito Administrativo, pois dar-lhe um quadro diferencial de ambos os institutos.

3.      Processo administrativo e devido processo legal

O processo administrativo, em conformidade com a Constituição pátria, rege-se em consonância com o princípio do devido processo legal: “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” (art. 5º, LIV, CF/88). Assegura-se ao cidadão o direito de peticionar ou de responder perante a órgãos do poder público, respeitando e ressalvando-lhe a devida vênia quanto à instauração, instrução e conclusão do processo. Note-se que tal assertiva bem mais se afigura quando se trata de aspecto em que se dá contra o cidadão a instauração de um processo, conforme acentua, quando trata de devido processo legal e ampla defesa, o autor Celso Antônio Bandeira de Mello (2005, p. 115):

Estão aí consagrados, pois, a exigência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a Administração Pública, antes de tomar decisões gravosas a um dado sujeito, ofereça-lhe oportunidade de contraditório e de defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das decisões tomadas. Ou seja: a Administração Pública não poderá proceder contra alguém passando diretamente à decisão que repute cabível, pois terá, desde logo, o dever jurídico de atender ao contido nos mencionados versículos constitucionais.

Desta forma, entende-se que o devido processo legal tem por objetivo assegurar ao cidadão todos os cumprimentos de preceitos legais ante a sua necessidade de peticionar ou mesmo de responder a processo administrativo no seio da Administração Pública, o que, por outro lado, é um freio e contrapeso à força inerente ao Estado.

4.      Princípios do processo administrativo

O processo administrativo rege-se por princípios que estão insculpidos no âmbito do Direito Administrativo, e não poderia ser diferente, já que é este ramo do Direito Público que tem por missão primordial o estudo, a compreensão e a exata noção do Direito inserto na zona de interesse da Administração Pública, em todas as suas manifestações, em face dos diferentes entes: União Federal, Estados, Território, Municípios e suas autarquias e fundações públicas e, por extensão, o particular, quando em confronto de interesses com tais Instituições. Assim, têm-se os princípios da “legalidade objetiva, oficialidade, informalismo, publicidade” (GASPARINI, 2005, p. 859).

4.1.Princípio da legalidade objetiva

O princípio da legalidade objetiva é tido como o de maior importância no Direito Administrativo, pois é o que assegura que somente os atos que estão postos em lei serão formalmente executados pela Administração, é o que “só permite a instauração do processo administrativo com base na lei e para preservá-la” (GASPARINI, 2005, p. 859). Ao revés, poderá ocorrer a invalidação do processo administrativo, caso haja o desrespeito a esse princípio constitucional.

4.2. Princípio da oficialidade

Este é o princípio que concede de forma exclusiva à Administração a atribuição de conduzir o andamento do processo administrativo, como bem assegura o entendimento doutrinário, “cabe à Administração, e somente a ela, a movimentação do processo administrativo, ainda que instaurado por provocação particular, e adotar tudo o que for necessário e adequado à sua instrução” (GASPARINI, 2005, p. 860).

4.3. Princípio do informalismo

Normalmente, a idéia de processo, no âmbito judicial, pressupõe a utilização de certos procedimentos formais, cristalizados no interior do aparelho judicial. Em relação ao processo administrativo, no entanto, essa assertiva não se faz necessária, tendo em vista a própria natureza desse instrumento. Daí dizer-se que o P. A., sem deixar de cumprir méritos legalistas, desfaz-se de uma concepção arraigada em purismos formalistas e toma-se para si uma acepção mais informal, se comparado aos processos judiciais, de forma que o P. A. “caracteriza-se pela flexibilidade e menor formalismo que o processo judicial” (STF, RDA, 127:221, apud GASPARINI, 2005, p. 860).

            Por outro lado, cabe salientar, e para isso utilizamos as palavras do mestre Gasparini, em obra já amplamente utilizada no presente trabalho (p. 861), e assim asseverar que:

O informalismo, observe-se, não pode servir de pretexto para a existência de um processo administrativo mal-estruturado e pessimamente constituído, em que não se obedece à ordenação e à cronologia dos atos praticados. Assim, imperaria o desleixo, não o informalismo, no processo administrativo que se apresentasse faltando folhas, com folhas não numeradas e rubricadas, com a juntada ou desentranhamento de documentos sem o competente termo, com rasuras em suas folhas, com declarações apócrifas, com informações oferecidas por agentes incompetentes, ou anotados sem as cautelas devidas. Processo administrativo que assim se apresentasse, certamente, não asseguraria o mínimo da certeza jurídica à sua conclusão, nem garantiria a credibilidade eu dele se espera. Em suma, não seria de nenhuma valia.

O fragmenta supra-anotado dá-nos a clareza a respeito da diferença que deve existir entre o que se tem por um caráter informal e o que se teria por uma falta de cuidado com a condução do processo administrativo; soma-se a esse aspecto o fato de haver possibilidade de se incorrer em um possível desrespeito e descumprimento a um preceito legal, o que viria a acarretar em sua nulidade.

4.4. Princípio da publicidade

O princípio da publicidade é aquele que ora exige, ora permite a publicação de todos os atos do processo administrativo. A exigência de tal publicação está concernente com outro princípio, o da transparência na execução de atos emanados pelo Poder Público. A permissão, todavia, deve ser observada ante a falta de impedimento na publicação desses atos, haja vista que poderá haver processo administrativo que em face do seu conteúdo recebem o crivo do segredo de justiça, de forma que talvez não todos, mas alguns atos praticados não poderão ser publicados, consoante se depreende da leitura do art. 5º, XXXIII, LX, in verbis:

Art. 5º, CF/88:

XXXIII - todos têm o direito a receber dos órgãos públicos informações de interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

LX – a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;

Concernente com essa norma está o entendimento de Gasparini (2005, p. 861), ao dizer que “salvo se o interesse público exigir o sigilo, o processo administrativo deve ser instaurado e se desenrolar com o estrito atendimento do princípio da publicidade”.

5.      Objeto do processo administrativo

Tendo em vista os diferentes interesses no âmbito da Administração Pública, o objeto de interesse do processo administrativo dependerá do assunto a ser-lhe tratado na relação com o ente público e o particular, e vice-versa, ou apenas que seja puramente de interesse intrínseco da própria Administração, como ocorre quando da abertura de um processo administrativo disciplinar. De forma exemplificativa, Gasparini (2005, p. 861), apresenta-nos uma relação considerável de possibilidades de objetos ou assuntos a serem tratados em um processo administrativo, senão vejamos:

Pode tratar da padronização de um bem, cuidar da investigação de um fato, visar a aplicação de uma pena, objetivar uma decisão, encerrar uma denúncia, consubstanciar uma sugestão, exigir um tributo, comprovar o exercício do poder de polícia, visar a apuração de certos fatos e a indicação dos respectivos autores. Estes temas, a exemplo de outros, podem ser objeto do processo administrativo. O objeto é, portanto, o tema versado no processo administrativo e esse pode ser qualquer um.

Assim, conforme apresentado no fragmento acima, o objeto do processo administrativo tanto poderá ser assunto de interesse estritamente voltado aos entes públicos, em sede da Administração, como aquele cujo interesse maior é do particular, que peticiona junto à entidade pública com fins a que lhe seja assegurado o gozo de um direito que entende devido.

6.      Finalidade do processo administrativo

Em se tratando da existência de um objeto a ser tratado no processo administrativo, as finalidades do processo podem ser compreendidas em sede da Administração Pública em si mesma e do interesse do particular em obter o cumprimento da função administrativa, pela Administração Pública, de forma que  podem ser sintetizadas, conforme entendimento de Gasparini, (2005, p. 862), em: “registro de ato da Administração Pública, controle da conduta dos seus agentes e administrados, compatibilização do interesse público e privado, outorga de direitos, e solução de controvérsias entre Administração Pública e seus agentes ou administrados”.

7.      Fases do processo administrativo

Tal qual todo e qualquer processo, e talvez por isso já se vislumbre a assertiva, pois o próprio conceito de processo nos faz pensar assim – conjunto de atos ordenados – o processo administrativo também se apresenta de forma ordenada, e de maneira a levar-se em consideração o aspecto cronológico na consecução de seus atos – são as fases do processo. “Estas não indicam um espaço de tempo previamente determinado nem têm momento certo de início e término. Algumas dessas fases, como a de instauração e a de decisão, na verdade são atos que se aperfeiçoam no instante da edição” (GASPARINI, 2005, p. 862).

Deste modo, o processo administrativo apresenta as seguintes fases: instauração, instrução, relatório e decisão, sendo, então, imprescindível a obediência a essa ordem, quando da propositura do processo administrativo.

7.1. Fase de instauração

Esta é a fase que dá início ao P. A. , em que são apresentados os fatos e a indicação do direito que se deseja pleitear no processo, quando assim o requer. O interessado pode ser a própria Administração Pública; pessoa física, como o servidor público; pessoa jurídica pública ou privada.

7.2. Fase da instrução

Nesta fase ocorre a produção de provas, como forma de elucidação dos fatos narrados na primeira fase. As provas podem ser por meio de depoimento da parte, oitiva de testemunhas, inspeções, perícias, juntada de documentos; pode ocorrer, também, o colhimento de informações, laudos e pareceres que irão ajudar na decisão do P. A.

7.3. Fase do relatório

O relatório é a síntese de tudo o que foi apurado no processo administrativo; pode ser feito pela autoridade responsável ou por comissão processante, conforme o caso. Não obstante sua importância, o relatório não vincula a decisão no processo, ou seja, pode haver decisão diferente da sugestão apresentada no relatório, deve-se, no entanto, fundamentar as razões da decisão.

7.4. Fase da decisão ou julgamento

Ultima fase do processo, apresenta a decisão a despeito do objeto do processo. A decisão pode ser conforme a sugestão apresentada no relatório ou diferente deste, o que enseja a fundamentação para a tomada dessa decisão.

8.      Formação material

O processo administrativo é forma-se com a “reunião ordenada e cronológica das peças processuais que o compõem, a partir da inicial, envolvidas por uma capa, com indicações relativas ao assunto, ao interessado, e à data” (GASPARINI, 2005, p. 866).

9.      Vista do processo

No decorrer do processo administrativo as partes podem tomar vista do processo, que consiste na “ação de ver para examinar, ter ciência de um ato praticado no processo”. (GASPARINI, 2005, p. 868).

10.  Prazos de conclusão e prorrogação

Devido à própria peculiaridade do processo administrativo, “em geral não têm prazo de conclusão, e             quando isso ocorre esse lapso é facilmente ultrapassado” (GASPARINI, 2005, p. 869). De regra, é a autoridade competente quem fixa esse prazo.

11.  Espécies

A doutrina costuma distribuir as espécies de processos administrativos em processos de outorga, polícia, controle, punição e expediente. O processo de outorga é o que é apresenta à administração pública para fins de requerer um direito – concessão de serviço público e a permissão de uso de um bem público. O processo de polícia é aquele em que o interessado tem a concordância da Administração no pleito de solicitação de “alvará de construção, de funcionamento, de pesquisa e lavra de jazidas e outros em que o exercício do direito está sujeito à fiscalização da Administração pública” (GASPARINI, 2005, p. 871). O de controle é aquele que serve à Administração verificar o “comportamento ou situação de administrados ou servidores e declarar a sua regularidade ou irregularidade ante os termos e condições da legislação pertinente” (GASPARINI, 2005, p. 872). O processo de punição é aquele realizado pela Administração para que se “apurar infração à lei ou contrato, cometida por servidor, administrado, contratado ou por quem estiver submetido a um vínculo especial de sujeição, e aplicar a correspondente penalidade” (GASPARINI, 2005, p. 872). O processo de expediente é aquele em que se requer “a desapropriação, a licitação, a implantação de um novo serviço, a elaboração de uma lei e a abertura de concurso público de admissão de servidores” (GASPARINI, 2005, p. 873.

12.  Arquivamento do processo administrativo

Em síntese, o arquivamento do processo administrativo ocorre quando se exaurem todas as fases do processo, em que o fim último foi alcançado, isto é, é a finalização do trâmite processual.

13.  Certidão

A teor do art. 5º, XXXIV, salvo a proteção ao sigilo processual, bem como o evidente prejuízo pela publicidade dos atos praticados no desenvolvimento do processo, os interessados poderão solicitar certidões do processo administrativo, a qualquer momento.

14.  Extinção

A extinção do processo administrativo pode ocorrer por vários motivos, como ocorre quando da conclusão, desistência, impossibilidade ou inutilidade do objeto, conforme prescrito na Lei 9.784/99, art. 51 e art. 52.

15.  Processo administrativo disciplinar

O processo administrativo disciplinar caracterização por se tratar de processo de punição ao servidor público que comete ato ilícito no âmbito da Administração Pública, daí ensejar toda uma discussão diferenciada, de forma que já seria um trabalho a parte, tendo em vista a gama de informação e de detalhes nele apresentados. Como não tivemos, em princípio o objetivo de discorrer sobre essa espécie de P. A., anotaremos então que sua importância está à Administração assim como para o servidor ou funcionário público de tal forma a se incluir como um dos mais importantes princípios do processo, que é o da ampla defesa, a qual assegura ao servidor imputado por ato ilícito o direito a se utilizar de todos os meios de provas admitidos em Lei.

16.  Referências Bibliográficas

BRASIL. Código Civil, Código de Processo Civil, Constituição Federal e Estatuto da OAB e Legislação Complementar. 3. ed. Florianópolis: OAB/SC, 2007.

CINTRA. Antonio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 22 ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10. ed. Res. e atual. São Paulo: Saraiva, 2005.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. Res. e atual. Até a EC 57/2008. São Paulo: Malheiros, 2009.