Diferenças entre Processo e Procedimento Administrativo

Processo ou Procedimento

Trazendo a luz do direito as distinções entre os dois institutos, esclarecendo-os, conceituando-os, e elucidando o ponto de divergência dos institutos acima descritos, para que dessa forma,  possa ser empregado o termo correto, quando usado na esfera administrativa.

Podemos começar a pesquisa da distinção através de uma simples leitura do dicionário jurídico, entretanto, para um estudo acadêmico  jurídico mais aprofundado da matéria, tal leitura não será suficiente para uma total concepção.

Nas palavras de Plácido e Silva, Procedimento é:

Formado de proceder, do latim procedere (ir por diante, andar para a frente, prosseguir), quer o vocabulário exprimir, geralmente, o método para que se faça ou se execute alguma coisa, isto é o modo de agir, a maneira de atuar, a ação de proceder. Neste sentido, procedimento significa a própria atuação ou a ação desenvolvida para que se consubstancie a coisa pretendida, pondo-se em movimento, segundo a sucessão ordenada, os meios de que se pode dispor. Neste particular, pois, procedimento e processo revelam-se em sentido diferentes. (Vocabulário Jurídico, 2009, p. 1097) [1],

Já Processo, nas palavras de Plácido e Silva, significa:

Derivado do latim processus, de procedere, embora pro sua derivação se apresente em sentido equivalente a procedimento, pois que exprime, também, ação de proceder ou ação de prosseguir, na linguagem jurídica outra é sua significação, em distinção a procedimento. Exprime, propriamente , a ordem ou a seqüencia das coisas, para que cada uma delas venha a seu devido tempo, dirigindo, assim, a evolução a ser seguida no procedimento, até que se cumpra sua finalidade. Processo é a relação jurídica vinculada, com o escopo de decisão, entre as partes e o Estado Juiz, ou entre o administrado e a Administração. (Vocabulário Jurídico, 2009, p. 1098)[2]

Após leitura do vocábulo jurídico torna-se clara a diferença entre os dois institutos, posto que, enquanto o processo revela uma relação jurídica instrumental segundo um conjunto de atos praticados em seqüência lógica e direcionados a um fim comum.  O procedimento indica a forma e o ritmo do desenvolvimento dessa relação, da prática desses atos.

No âmbito constitucional das competências legislativas e sua distribuição entre os entes da Federação, as normas de procedimento em matéria de direito processual pertencem à competência concorrente, autorizando Estados e Distrito Federal a estabelecerem  normas especiais complementares às de caráter geral editadas pela União, consoante o artigo, 24, inciso XI, e parágrafos, da nossa Constituição Federal; também os tribunais, em seus regimentos internos, poderão traçar normas procedimentais, devendo observar apenas as processuais, conforme se depreende do artigo, 96, inciso I, “a” da nossa Lei Maior.  Já a competência para legislar sobre normas de direito processual pertence, privativamente, à União, como determina o artigo 22, inciso I, da Carta Maior. “in verbis:” 

“Art. 22. Compete privativamente à união legislar sobre:

I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;”

As conseqüências dessa previsão não guardam maior interesse para o presente estudo, apenas servindo a sua menção para identificar a localização constitucional diferenciada dos dois termos e a gênese legislativa diversa do processo e do procedimento; ao falarmos que um complexo normativo faz emergir preceitos de processo ou de procedimento, temos que estar antenados também a essa origem legislativa.

Certo é que todas as regras que se refiram a condições da ação, a pressupostos e princípios processuais e que exijam uniformidade nacional somente poderão ser editadas pela União e serão normas de cunho processual; já aquelas que dentre estas não estejam inseridas poderão ser estabelecidas por Estados e Distrito Federal, posto que provavelmente serão de ordem procedimental.

Também óbvio é que a atuação do Estado de Direito, na incessante busca da satisfação do interesse público, pauta-se pela obediência a regras e princípios preestabelecidos, procurando sempre o fim maior que sobre-paira e habita sua estrutura e sua missão, qual seja o alcance da justiça.

Nesse desenrolar da tarefa estatal, nem tudo restará pacífico, incontroverso; nem todas as pretensões estatais encontrarão, naqueles obrigados a satisfazê-las, uma concordância com seu conteúdo e sua forma. Com vistas a apurar a verdade dos fatos e a conformidade da atuação estatal com o ordenamento jurídico, haverá um conjunto de atos a serem desencadeados no tempo e em ordem seqüencial, a partir de um fato previsto em lei e para o qual esta exija a atuação do Poder Público. Essa seqüência de atos terá como finalidade a composição do litígio verificado, tendo sempre em mira a obediência à legalidade e fazendo surgir verdadeira relação jurídica de natureza processual. Nesse ínterim, estaremos diante do processo.

A dinâmica daqueles atos, o modus operandi de sua realização efetiva, a exteriorização rítmica dos atos e termos legais, tudo isso traduzirá o procedimento.

Portanto, a forma como o processo se realiza é o próprio procedimento. A solução do conflito de interesses é da essência do processo e não do procedimento. Entendendo-se o processo como o arcabouço instrumental pelo qual o direito material se realiza, pode-se afirmar, analogamente, que o procedimento é o instrumento de efetivação do processo.

Na atuação da Administração Pública, ambas as realidades, processo e procedimento, se realizam  nitidamente e possuem um valor inadversável quando essa atuação se dá na estrutura de um Estado Democrático de Direito. Visando concretizar, através do ato administrativo final, as hipóteses e exigências previstas na lei, os órgãos da Administração buscam atingir a finalidade legal do ato percorrendo um caminho previamente definido, obedecendo ao processo e exteriorizando este conforme seu procedimento. Esse itinerário é imprescindível num Estado que seja condicionado pelo seu próprio ordenamento jurídico. Em nosso país já não basta aos administrados o atingimento da finalidade do ato público pelo administrador, mas também  interessa que este (o administrador) observe os meios, condições e formas fixados em lei para alcançar aquela finalidade e que esse iter seja do prévio conhecimento de todos.

Fica claro que a Administração Pública, em sua atuação geral e em especial na área tributária, estará cingida pela conformidade com o due process of law, como exigiu o próprio legislador constitucional no artigo. 5º, LIV, Constituição Federal de 88, o que faz desaparecer ou no mínimo fragilizar a visão tradicional de que no âmbito administrativo somente existe procedimento e não processo.

Nas últimas edições de sua obra (desde 2001), Celso Antônio Bandeira de Mello,  reviu seu posicionamento a respeito da  nomenclatura a ser dada ao fenômeno administrativo em questão; se bem que, em relação ao processo tributário, o autor já optara desde há muito pela denominação “processo”. Afirma este: “Sem embargo, cremos que a terminologia adequada para designar o objeto em causa é “processo”, sendo “procedimento” a modalidade ritual de cada processo.” (Curso de direito administrativo; 2005; p.455).

O respeitável mestre conclui que atualmente não é desprovido de razão falarmos em um Direito Processual Administrativo, considerando o conjunto de regras previamente estabelecidas que compõem o caminho a ser observado pelo Estado em suas manifestações. Informa que qualificados doutrinadores, há bastante tempo, já reconheciam e reconhecem que processo não é monopólio do Poder Judiciário, em sua função típica jurisdicional, mas sim verificam-se também no âmbito das funções administrativa e legislativa.

Todas as funções estatais e, em particular, todos os atos administrativos são metas que não podem ser alcançados senão por determinados caminhos. Assim, a lei é a meta a que nos leva a via legislativa e os atos judiciais e administrativos são metas a que nos conduzem o procedimento judicial e o administrativo (...) A teoria processual tradicional considerava o processo como propriedade da justiça, identificando-o com o procedimento judicial (...) não é sustentável esta redução, porque o processo, por sua própria natureza, pode dar-se em todas funções estatais (...) [3]

Já para Maria Sylvia Zanella di Pietro:

"Não se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre como instrumento indispensável para o exercício de função administrativa; tudo o que a Administração Pública faz, sejam operações materiais ou atos jurídicos, fica documentado em um processo; [...] executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento; [...]. O Procedimento é o conjunto de formalidades que devem ser observados para a pratica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo."[4]

Pelas lições supra, percebe-se que a Administração deve obediência não só ao direito material, com suas regras e finalidades que estabelece, mas também ao modus operandi que o legislador prefixa, composto de normas de caráter processual. Nesse seguimento, a Administração Pública irá dar origem ao ato próprio da sua função, o administrativo, assim como o Poder Judiciário fará nascer o ato judicial, todos os veículos de uma manifestação estatal sobre a aplicação do direito.