Repristinação, Revogação e o Decreto nº 24.645/34

Repristinação, Revogação e o Decreto nº 24.645/34

1. Repristinação é o instituto jurídico da técnica legislativa pelo qual se restabelece expressamente a vigência de uma norma revogada, pela revogação da norma que a tinha revogado. Por exemplo, a norma "A" é revogada pela norma "B" e mais a frente é editada a norma "C", que revoga a norma "B", estabelecendo de forma clara no seu texto que a norma "A" volta a ter vigência. Deve, assim, haver dispositivo expresso, pois no Brasil não existe repristinação automática, uma vez que nem a Constituição Federal pode repristinar automaticamente uma lei. A Repristinação pode ser compreendida como uma restauração, ou seja, uma forma de se voltar a dar vigência para uma situação do passado, que não estava mais sendo utilizada, por ter sido anteriormente revogada. Reitera-se que no Brasil, no caso do exemplo acima, a norma “A” só volta a valer se isso estiver explicito na norma “C”, ou seja, não há repristinação automática (implícita), e somente ocorrerá se for expressa. Repristinação, portanto, é a restauração da vigência de dispositivo legal já anteriormente revogado. No Brasil tal prática é tratada no art. 2º, parágrafo 3º da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei N.º 4.657/42), que abaixo se indica.

"Art. 2.º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.
...
"§ 3.º Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência."

O termo “lei” utilizado pelo legislador deve ser entendido como toda norma legal do sistema jurídico nacional. Assim, uma norma que fora revogada por norma posterior, não recupera sua vigência com a revogação, no futuro, desta norma que foi editada posterior a ela. É isso que quer significar a proibição do efeito repristinatório automático das normas (contida no Decreto-Lei n.º 4.657/42), ou seja, a finalidade contida nesta Lei é no sentido de ser evitado, em nome da segurança jurídica, que normas já extintas e portanto sem vigência legal, ressuscitem no ordenamento jurídico do país para voltar a produzir seus efeitos. Como é referido que “salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência", somente no caso em que esteja expresso no texto de uma nova norma tornada vigente é que uma outra norma, já revogada, volta a ter vigência. Caso não houver disposição expressa neste sentido, uma norma já revogada não volta a ter vigência, simplesmente pelo fato que a 2ª norma, que posteriormente a revogou, tenha também sido ulteriormente revogada por uma 3ª norma.

2. No período de exceção ocorrido entre 11 de novembro de 1930 até 16 de julho de 1934, data da promulgação da Constituição de 34, Getúlio Vargas presidia o Governo Provisório e não existia um Poder Legislativo atuando, pois o Congresso Nacional havia sido deposto junto com o Presidente Washington Luís, pelos revolucionários de 1930. São desta época os Decretos ditos possuidores de força de lei. Na realidade eram normas que continham tanto artigos com disposições reservadas à Lei, como artigos com disposições reservadas a Decretos. Não deve ser confundido com o Decreto-Lei. Este tipo de norma, o Decreto-Lei, constou no texto constitucional do País em dois momentos distintos (Constituição Federal de 1937 e Constituição Federal de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº1/1969), é equiparado a uma Lei pela Constituição e foi recepcionado pela atual Constituição, como uma lei no sentido próprio deste ato normativo. Tecnicamente, todo Decreto-Lei é um ato equiparado pela Constituição à Lei. Um Decreto-Lei, por disposição da Carta da República, só pode ser revogado por uma Lei ou por outro instituto constitucionalmente equiparado à Lei. Comparativamente, mutatis mutandis, o equivalente ao Decreto-Lei na atual Constituição é a Medida Provisória.

3. Em 10 de julho de 1934 o Chefe do Poder Executivo Federal, no uso das atribuições a ele conferidas pelo Decreto n.º 19.398, de 11 de novembro de 1930, promulgou o Decreto nº 24.645, estabelecendo entre outras coisas, penas para quem causasse maus-tratos aos animais, e foi publicado no Diário Oficial da União, Suplemento 162, de 14 de julho de 1934. Em 18 de janeiro de 1991, o Chefe do Poder Executivo Federal, Presidente Fernando Collor, editou o Decreto n.º 11/91 (D. O. U. 21.01.91, Seção 1, pág. 1513), revogando no seu Anexo IV inúmeras normas legais (mais de 3.500 Decretos), que estavam ainda em vigor, no todo ou em parte, a partir do início da República, (1889), sendo incluído nesta revogação o Decreto nº 24.645/34. Em 19 de fevereiro de 1993, o Decreto nº 761/93 (publicado no D. O. U. 20.02.93), por sua vez, revogou o Decreto n.º 11/91, mas não deu efeito repristinatório nem ao Decreto nº 24.645/34 e nem a quaisquer dos outros Decretos que haviam sido revogados expressamente pelo Decreto n.º 11/91. Caso houvesse interesse do Poder Executivo em voltar a ter novamente em vigor o Decreto nº 24.645/34, este seria o momento adequado, ou seja, no corpo do Decreto nº 761/93 dar efeito repristinatório ao Decreto em análise. Em não o fazendo, não mais poderia ser restaurado pelo Poder Executivo o citado Decreto nº 24.645/34, a partir de 19 de fevereiro de 1993.

4. Tem-se então um Decreto, ato reservado pela atual Constituição ao Chefe do Poder Executivo, editado no 1º Governo Vargas, governo nitidamente ditatorial e de exceção, contendo alguns mandamentos com força de lei, porém não deixando de ser apenas um Decreto, ato exclusivo do Chefe do Poder Executivo, sujeito portanto a ser revogado por outro decreto presidencial. Isto ocorreu, sua revogação, pelo Chefe do Poder Executivo no ano de 1991, já referido no item anterior. Na busca via Internet no sítio oficial do Sistema de Informações do Congresso Nacional www6.senado.gov.br/sicon/, ao se indicar o nome, número e a data da norma em comento, Decreto nº 24.645 de 10 de julho de 1934, encontra-se a referência “DEC-000011 000 1991 DOFC 21/01/1991 001513 1 REVOGAÇÃO TOTAL”. Isto significa que o Decreto n.º 11/91 de 18 de janeiro de 1991, publicado no Diário Oficial da União do dia 21/01/1991, pág. 1513, Seção I, revogou totalmente o Decreto nº 24.645 de 10 de julho de 1934, fazendo, assim, com que o mesmo desaparecesse do mundo jurídico e legal, por este ato do Presidente da República, em nome do Princípio da Segurança Jurídica. Imagine-se o caos que se instalaria se qualquer um, pregando uma autêntica desobediência civil, declarar que um ato do Presidente da Republica, ou do Governador ou do Prefeito, não deve ser cumprido, por não ter, no entender deste qualquer um, o Presidente da Republica, ou o Governador ou o Prefeito a devida competência para produzir aquele ato. No Brasil, que possui o chamado Estado Democrático de Direito, dotado de uma Constituição Federal do tipo rígida, qualquer ato de uma autoridade só pode ser desconstituído por duas formas, ou por ato posterior da mesma autoridade, ou por ato do Poder Judiciário com trânsito em julgado, quando provocado a se manifestar sobre a matéria, expressamente.

5. Pela leitura do texto revogado em 18 de janeiro de 1991 do Decreto 24.645/34, é possível verificar que, sob o prisma da Técnica Legislativa e da Teoria Geral das Normas, apenas 3 dos seus 19 artigos tratavam exclusivamente de matéria reservada à Lei, ou seja, tratavam de aplicação de penas por crime cometido. Estes artigos eram o 2º, o 8º e o 15. O artigo 2º dispunha sobre a quantificação da pena e da multa para quem infligir maus tratos aos animais, o artigo 8º tratava sobre uma qualificadora da pena, ao dispor que se o agente praticar castigo violento estará sujeito a receber a pena em dobro, e o artigo 15 era uma outra qualificadora do artigo 2º, ao estabelecer que a pena também seria dobrada nos casos de reincidência, ou quando os maus tratos viessem a determinar a morte do animal, ou produzir mutilação de qualquer dos seus órgãos ou membros. Os demais artigos do Decreto 24.645/34 tratavam de matéria reservada ao regulamento de uma lei. Verifica-se, então, que a chamada “força de lei” do citado Decreto repousava em 3 de seus artigos, e os 16 artigos restantes tinham conteúdo não de lei, mas de regulamento infralegal. Uma lei, não agora no sentido estrito, mas sim no sentido geral de norma jurídica, estará vigendo até que uma outra norma, de igual ou superior hierarquia suplante os seus efeitos, isto é, retire sua eficácia. Esta matéria esta normatizada no  já anteriormente referido Decreto-Lei N.º 4.657/42, que no parágrafo 1º do seu artigo 2º assim estabelece:

§ 1º  A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.

6. Cabe aqui um corte na seqüência da análise para algumas considerações sobre o instituto jurídico da revogação. Conforme entendimento da melhor doutrina, em nosso ordenamento jurídico a vigência das leis é regulada pela já referida Lei de Introdução ao Código Civil, Decreto-Lei n.º 4.657/42, que, na realidade, não é apenas uma lei introdutória ao Código Civil, mas uma lei de introdução às leis, assim entendido toda espécie de norma jurídica, por prescrever princípios gerais ao ordenamento jurídico, sem excetuar as especificidades dos campos do direito positivado. Esta Lei contém normas que se constituem em indicações essenciais norteando as demais normas jurídicas, civis, penais, processuais, etc..., que não produziriam efeitos sem comandos desta Lei. Além disto, não se destinava a reger as relações de vida das pessoas, mas sim às normas como um todo, uma vez que indicava como interpretá-las ou aplicá-las, determinando-lhes a vigência e a eficácia. As leis, como referem alguns doutrinadores, são como seres vivos, têm um ciclo de vida: nascem, existem por certo tempo e depois morrem, e a vigência de uma lei cessa com a sua revogação, que figurativamente é o seu “óbito” dentro do ordenamento jurídico nacional. Assim, em outros termos, a Lei de Introdução ao Código Civil, que está em pleno vigor, constitui o conjunto de princípios e normas utilizado pelos Operadores do Direto para a solução de conflitos de leis no tempo, o chamado conflito intertemporal de leis.

7. A cessação da vigência das leis é verificada de dois modos. Pode a lei conter um elemento pelo qual a vigência se extingue naturalmente, caso em que se estará diante de lei temporária. Pode, por outro lado, não conter elemento delimitador da vigência, possuindo duração indeterminada, o que caracteriza as leis de vigência permanente. Neste caso, a cessação da vigência só será possível, pela superveniência de outra norma, possuidora de conteúdo revogatório. Revogar é tornar sem efeito uma norma, retirando a sua obrigatoriedade, que pode ser entendida do ponto de vista da extensão da norma superveniente, ocorrendo nesta situação ou a ab-rogação, ou derrogação, ou sob o ângulo da forma de atuação da norma revogatória, e neste caso a revogação ou será tácita ou será expressa. Estar-se-á diante da ab-rogação quando há supressão integral da norma anterior, em razão da nova lei regular inteiramente a matéria. Estaremos diante da derrogação quando a lei nova modifica ou altera a norma anterior, que ficará parcialmente sem efeito, e assim não perde totalmente sua vigência, haja vista que somente os dispositivos maculados pela matéria tratada na lei posterior é que não mais poderão ser aplicados ou utilizados, permanecendo incólume a parte não atingida pela norma derrogatória. Quanto à forma de atuação, a lei revogadora pode ser expressa, se houver declaração literal de qual dispositivo será revogado, ou tácita. Consoante lição da melhor doutrina, ocorrerá revogação tácita quando houver incompatibilidade entre a lei nova e a antiga, pelo fato de que a nova passa a regular parcial ou inteiramente a matéria tratada pela anterior, mesmo que nela não conste a expressão “revogam-se as disposições em contrário”, por ser esta até supérflua.

8. Relembradas as coordenadas da Lei de Introdução ao Código Civil, fica claro que a Lei das Contravenções Penais, pela leitura do seu texto, não se enquadra na classificação de lei temporária, ao contrário, cuida-se de lei de vigência permanente. Na sua matéria não há nenhum dispositivo estabelecendo o término da sua vigência, razão pela qual, permite-se concluir ser inteiramente aplicável o disposto no artigo 2º e seu parágrafo 1º, da Lei de Introdução ao Código Civil à Lei das Contravenções Penais. Reforçam os doutrinadores, ensinando que no Direito Brasileiro não ficou ao arbítrio do intérprete pesquisar, no caso concreto, quando ocorre a revogação tácita. Entendeu o Legislador fixar sob a forma normativa e obrigatória regras que norteiam o próprio intérprete, quando se defronta com o problema da investigação se uma lei nova, sem mencionar expressamente, trouxe revogação a uma lei antiga. Na revogação tácita da lei anterior, o princípio informador é o da incompatibilidade, segundo o qual, é inadmissível que o legislador, aprovando uma contradição ou modificação material de seus próprios comandos, adote uma atitude insustentável e disponha diferentemente sobre um mesmo assunto em duas leis distintas separados por um lapso de tempo. Na incompatibilidade da convivência simultânea de normas incompatíveis, ou que tratam igualmente da mesma matéria, toda a matéria constante da revogação tácita sujeita-se ao critério da posterioridade da lei. Por este, prevalece a lei mais recente, quando o legislador tenha manifestado vontade contraditória ou modificadora. Ainda na lição dos doutrinadores, ao se tratar de normas gerais estabelecidas pelo mesmo órgão em diferentes ocasiões, a validade da norma editada em último lugar sobreleva à norma fixada em primeiro lugar. Trata-se da aplicação do critério lex posterior derogat legi priori, segundo o qual estando as duas normas no mesmo nível hierárquico, a mais recente prevalece sobre a remota. Antes da atual LICC/1942 vigorava a LICC/1916, que, em palavras diversas, assim dispunha no seu artigo 4º, verbis:

A lei só se revoga, ou derroga por outra lei; mas a disposição especial não revoga a geral, nem a geral revoga a especial, senão quando a ela, ou ao seu assunto, se referir, alterando-a explícita ou implicitamente.

9. Em 3 de outubro de 1941, 7 anos após a criação do Decreto nº 24.645/34, foi aprovado o Decreto-Lei nº 3.688, que passou a ser chamado Lei das Contravenções Penais. No seu artigo 64, tratou de toda a matéria penal que antes havia sido tratada nos artigos 2º, 8º e 15 do Decreto nº 24.645/34, assim estabelecendo, verbis:

Art. 64. Tratar animal com crueldade ou submetê-lo a trabalho excessivo:

Pena – prisão simples, de dez dias a um mês, ou multa, de cem a quinhentos mil réis.

§ 1º Na mesma pena incorre aquele que, embora para fins didáticos ou científicos, realiza em lugar público ou exposto ao publico, experiência dolorosa ou cruel em animal vivo.

§ 2º Aplica-se a pena com aumento de metade, se o animal é submetido a trabalho excessivo ou tratado com crueldade, em exibição ou espetáculo público.

Esta Lei das Contravenções Penais, no que se refere à caracterização do crime de maus-tratos aos animais e às penas cominadas a este crime, que estão colocadas no seu artigo 64, acabou por efetuar a derrogação tácita dos artigos 2º, 8º, e 15 do Decreto nº 24.645/34, que constituíam os artigos deste Decreto onde era tratado uma matéria exclusivamente reservada à lei no sentido estrito, como já foi antes referido. Esta revogação tácita ocorreu pela aplicação da Lei de Introdução ao Código Civil, também já citada, uma vez que ambos dispositivos, os artigos 2º, 8º, e 15 do Decreto nº 24.645/34  e o artigo 64 do Decreto-Lei nº3.668/41, a Lei das contravenções Penais, disciplinavam a mesma matéria. Assim, utilizando-se do critério determinante do tempo, tem-se que o Decreto antes referido, na sua parte que tratava de matéria reservada à lei em sentido estrito, havia sido modificado por lei posterior, e portanto derrogados estes comandos específicos do Decreto. Restou vigente aquela parte do Decreto que tratava de matéria típica de regulamento. 

10. Cabe uma complementação, sobre a posição do STF quanto a inconstitucionalidade das normas. O Princípio Jurídico da Supremacia da Constituição, tem como pressuposto a rigidez constitucional. Como decorrência, qualquer incompatibilidade entre a Constituição e os atos ou normas inferiores a ela, transforma-se em vício, que só encontra solução com a declaração de inconstitucionalidade e a sua conseqüente retirada do ordenamento jurídico. O controle de constitucionalidade é o expediente utilizado para a garantia da Ordem Social e para a Segurança Jurídica. Ao realizar-se tal controle, com a conseqüente declaração de possível inconstitucionalidade de uma norma, segue-se daí algumas conseqüências e efeitos, conforme dispõe a Lei nº 9868/99, que regula o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal federal, no dizer do parágrafo único do seu art. 28:

A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, tem eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.

Em consonância com o referido dispositivo, depreende-se que a declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada tem eficácia erga omnes e efeito vinculante, em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo. Operando a Lógica Jurídica, contrario sensu, enquanto uma norma não for declarada inconstitucional pelo STF, ela produzirá todos os seus efeitos até que ocorra a sua revogação por outra norma superveniente.

11. Voltando à revogação explícita do Decreto nº 24.645/34, haveria ainda uma possibilidade deste ato de revogação, feito pelo Presidente da República em 18 de janeiro de 1991, ficar sem efeito. Isto teria ocorrido se em um outro Decreto Presidencial, o Decreto s/nº de 29 de novembro de 1991, publicado no Diário Oficial da União do dia 02/12/1991, e que tornava sem efeito a revogação anterior de alguns Decretos, tivesse também sido referido o Decreto nº 24.645/34 na relação de Decretos cuja revogação perdeu efeito. Mas isto, todavia, mais uma vez não ocorreu, pois apenas um único Decreto que constava na relação daqueles mais de 3.500 que haviam sido revogados pelo Decreto n.º 11/91 retornou ao mundo jurídico. Foi ele o Decreto de nº 40.359, de 16 de novembro de 1956, sobre a  aprovação do Regulamento do Ministério Público da União junto a Justiça do Trabalho. Neste caso do Decreto nº 40.359, de 16 de novembro de 1956, ocorreu o que se chama de revigoração de uma norma infralegal, pois ele havia sido revogado pelo Decreto nº 11/91 de 18 de janeiro de 1991, mas esta revogação foi tornada sem efeito por outro Decreto posterior, o Decreto s/nº de 29 de novembro de 1991, mas ainda na vigência do Decreto n.º 11/91.

12. Qual a solução jurídica, então, para o caso de alguém pretender que o citado Decreto nº 24.645/34 volte a integrar o sistema jurídico? Entende-se que somente através de uma Lei, aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada nos termos da Constituição Federal, e que contenha os mesmos comandos do Decreto nº 24.645/34, poderia o seu texto ressurgir, porém nunca existiu um Projeto de Lei neste sentido no Congresso Nacional. Outra alternativa para que o Decreto revogado voltasse a ter efeitos seria buscar no Poder Judiciário a anulação do Decreto n.º 11/91 de 18 de janeiro de 1991. O que não deve, todavia, ocorrer é simplesmente se desconhecer que houve a revogação do Decreto nº 24.645 de 10 de julho de 1934 pelo Decreto n.º 11/91 de 18 de janeiro de 1991, pois esta revogação não ocorreu por alguma exorbitância das competências do Presidente da República, já que o poder de revogar Decretos Federais é uma atribuição exclusiva do Chefe do Poder Executivo da República. O ato do Presidente da República de revogar um Decreto só pode ser atacado, argüindo-se o Poder Judiciário para tanto, por meio do remédio legal competente, por exemplo uma ADIN, por ter o Presidente da República revogado um texto legal que, alegadamente, só poderia ser revogado através de uma Lei em sentido estrito. Caberia a decisão final exclusivamente, neste caso, ao Poder Judiciário. Esta argüição ao Poder Judiciário, para que decida sobre a possível ilegalidade e inconstitucionalidade do ato presidencial de revogar o Decreto nº 24.645/34, passados 17 anos após a sua revogação, ao que se saiba, até o presente momento não ocorreu. Enquanto um ato presidencial não tiver sido levado, por quem de direito, ao crivo do Poder Judiciário, este ato presidencial goza de presunção juris tantum sobre sua veracidade e legalidade. Quanto à Lei de Crimes Ambientais, Lei Nº 9.605/98, promulgada no ano de 1998, seria até ilógico aceitar que o Congresso Nacional a aprovasse, contendo matéria referente ao crime de maus-tratos aos animais, sem fazer qualquer referência ao Decreto nº 24.645/34, revogando-o ou mantendo-o. O provável motivo seria um só, ou seja, o fato do Decreto nº 24.645/34 já ter sido revogado em 1991 e, portanto, não mais existia no sistema jurídico do país a partir da data de sua revogação, 18 de janeiro de 1991. Assim, corretamente, nenhuma referência a este Decreto deveria ser feita no texto da Lei Nº 9.605/98. A apologia feita ao ser estimulada a aplicação de um Decreto não mais existente no sistema jurídico, por já ter ele sido revogado pelo Presidente da República, caracteriza o que se chama de desobediência civil, pregada pelos pensadores anarquistas. Em pesquisa feita não foi encontrada uma só condenação de alguém, pelo Poder Judiciário, por maus-tratos aos animais, que tenha por base o Decreto nº 24.645/34. As condenações que ocorreram foram pela aplicação do art. 64 da Lei das Contravenções Penais, até o ano de 1998, e após 1998, a penalização por maus-tratos ocorre por infração à Lei de Crimes Ambientais.

13. Por todo o exposto, conclui-se que o Decreto nº 24.645 de 10 de julho de 1934, em razão do Princípio da Segurança Jurídica, não deve ser evocado ou referido, para dar sustentação a qualquer procedimento visando a proteção aos animais ou a penalização pela ocorrência de maus-tratos aos animais, em razão de estar plenamente revogado por ato normativo presidencial datado de 18 de janeiro de 1991 e publicado no Diário Oficial da União. Para isto, atualmente, e desde 12 de fevereiro de 1998, deve ser utilizado o que dispõe a Lei de Crimes Ambientais, Lei Nº 9.605, no seu art. 32, verbis:

Praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, domésticos ou domesticados, nativos ou exóticos:

Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa.

...

§ 2º A pena é aumentada de um sexto a um terço, se ocorre morte do animal.

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Texto de autoria de Jones Tadeu Viana, Advogado OAB/RS 45165, e Médico Veterinário CRMV/RS 1061, para esclarecimento junto à Comissão de Bem Estar Animal do CRMV-RS, concluído em 2 de setembro de 2008.

Endereço eletrônico do autor: jonesviana@terra.com.br