Espécies e classificações dos Atos Administrativos.

Espécies e classificações dos Atos Administrativos.
Direito Administrativo


Este curso tem por objetivo mostrar as formas de classificação e as espécies dos atos administrativos.


Palavras-chave: Classificação, ato administrativo, império, gestão, expediente, simples, complexo, composto, constitutivo, declaratório, perfeito, imperfeito, pendente, consumado, discricionários, vinculados, autorização, licença, permissão, admissão aprovação homologação, parecer, visto, decreto resolução, circular, despacho alvará, anulação, revogação, convalidação.
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A classificação dos atos administrativos não é assunto uniforme entre os doutrinadores.

Muitos são os critérios usados na classificação e podemos analisar os seguintes:

Quanto ao destinatário = Gerais e Individuais.

Atos gerais:

São expedidos sem destinatário certo e se dirigem a todos que se encontrem na mesma situação abrangida pela norma. São os regulamentos, as portarias, as circulares, as instruções.

Atos individuais:

São dirigidos a destinatários certos e criam uma situação jurídica particular. Produzem efeitos no caso concreto como nas nomeações, demissões, licenças, desapropriações, etc.

Geram direitos subjetivos para seus destinatários e criam encargos administrativos.

Se praticados ilegalmente, admitem anulação pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.

Atos de Império, gestão e de expediente.

Atos de Império:

São todos aqueles em que a Administração age usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor, sendo impostos unilateral e coercitivamente, independente de autorização judicial.

Trata-se de uma situação especial da Administração, em que se expressa a vontade onipotente do Estado. Só pode ocorrer o ato de império na declaração unilateral de vontade da Administração.

Atos de gestão:

São aqueles praticados pela Administração em situação de igualdade com o particular. Nesta situação a Administração não atua usando o poder de coerção.

Atos de Expediente:

São aqueles destinados a dar andamento aos processos aos papéis que tramitam nas repartições públicas à espera de uma decisão d autoridade competente.

Em geral são executados por funcionários subalternos que não têm força de decisão e apenas dão continuidade ao serviço interno da repartição.

Quanto à formação dos Atos = Simples, composto e complexo.

Simples: decorre da vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado - exemplo: nomeação pelo Presidente da República, decisão de um Conselho, etc.

Complexo: decorre da manifestação de dois ou mais órgãos; de duas ou mais vontades que se unem para formar um único ato. Exemplo: Decreto do prefeito referendado pelo secretário.

Composto: manifestação de dois ou mais órgãos, em que um edita o ato principal e o outro será acessório. Exemplo: nomeação de ministro do Superior Tribunal feito pelo Presidente da República e que depende de aprovação do Senado. A nomeação é o ato principal e a aprovação o acessório.

Quanto ao conteúdo ou efeitos = constitutivo, declaratório.

Constitutivo: é aquele que cria uma nova situação jurídica para o administrado, criando, modificando ou extinguindo o seu direito. Exemplo: dispensa, aplicação de penalidade, revogação;

Declaratório: é o ato em que a Administração reconhece um direito existente anteriormente. Exemplo: licença, isenção.

Quanto a exeqüibilidade = perfeito, imperfeito, pendente e consumado.

Perfeito: Está plenamente formado e com condições de produzir efeitos.

Imperfeito: Está incompleto em sua formação, falta um ato complementar. Exemplo: A falta da publicação do ato.

Pendente: Está sujeito a condição para que comece a produzir efeitos.

Consumado: Já exauriu seus efeitos. Já não poderá ser atacado, seja pela via da Administração ou pela via do Judiciário. Pode, contudo, gerar a responsabilidade do Estado.

Hely Lopes ainda classifica em atos discricionários e atos vinculados:

Discricionários: São praticados com liberdade de escolha do seu conteúdo, do seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do seu modo de realização. Fundamentam-se no Poder Discricionário da Administração.

Vinculados: Sua realização depende das condições impostas pela lei, ficando tolhida a liberdade do administrador.

Muitas são as formas de classificação dos atos administrativos. Contudo, as formas retro referidas são as mais importantes.

Espécies de atos administrativos

A determinação da espécie dos atos administrativos não encontra também um acordo entre o administrativistas.

Podemos analisá-los sob o aspecto do conteúdo e da forma.

De acordo com o conteúdo vamos ter: a autorização, a licença, a admissão, a permissão, a aprovação, a homologação, o parecer, o visto.

Analisados pela forma vamos encontrar: o decreto, a portaria, a resolução, a circular, o despacho , o alvará.

Quanto ao conteúdo:

A Autorização:

É ato discricionário da Administração tornando possível a realização de certa atividade, serviço ou o uso de determinado bem público. Exemplo: porte de arma, pesquisa e lavra de recursos naturais.

O pretendente necessariamente tem que atender a certos requisitos. Mas cabe à Administração decidir discricionariamente quanto a permitir ou não a pretensão solicitada.

A autorização tem em vista, em alguns casos, a faculdade dada ao particular de desempenhar certa atividade que seria proibida por lei. Sob este aspecto temos o porte de arma.

É com base no poder de polícia do Estado que a Administração se reserva a possibilidade de afastar a proibição.

Em outro sentido é um ato unilateral e discricionário em que o Poder Público permite que o particular faça uso de um bem público.

Não há direito subjetivo a obtenção da autorização podendo a administração deixar de concedê-la a qualquer momento, como cassar o alvará já concedido, sem indenização.

A Licença:

É ato vinculado pelo qual a Administração permite que, mediante o atendimento de certos requisitos, o particular possa exercer determinada atividade.

Diferencia-se da autorização, porque naquela a administração pode ou não permitir, mesmo que o solicitante preencha todos os requisitos legais, enquanto que na licença o Poder Público vai observar apenas se houve o atendimento das exigências, não podendo, se estiverem plenamente atendidos os requisitos , recusar o pedido.

É o caso da licença para construir.

O direito já existe, no caso, será apenas declarado.

A Permissão:

É o ato discricionário e unilateral, em que a Administração possibilita ao particular o uso de bem público ou a execução de serviço de interesse coletivo.

Distingue-se da autorização porque exige que o serviço permitido, ou o bem a ser usado, envolva interesse público.

Este é o caso da permissão para dirigir táxi.

A Admissão:

É o ato administrativo vinculado em que a Administração reconhece ao particular o direito a prestação de um serviço público.

Se o particular atendeu aos requisitos anteriormente definidos, o Poder Público não poderá negar o deferimento da pretensão.

Difere-se da licença porque na admissão é envolvido apenas o direito à prestação de serviço público e a licença trata do direito ao exercício de outras atividades.

A Aprovação:

É ato discricionário e unilateral em que a Administração exerce o controle anterior e posterior do ato administrativo.

É o caso dos atos complexos em que existe a autorização de um órgão e o referendum de outro, como na aprovação pelo Senado de um ministro do STJ indicado pelo Presidente da República.

Outro exemplo é a aprovação pelo Congresso Nacional de iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares.

A Homologação:

É o ato vinculado através do qual a autoridade superior reconhece a legalidade de um ato anterior, da própria Administração, de outra entidade ou de particular.

Trata-se apenas de controle em que cabe a rejeição ou a aprovação, nunca alterações, e tem por objeto apenas a análise da legalidade.

A homologação dá eficácia ao ato. Exemplo: homologação do procedimento de licitação.

O Parecer:

É ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração emitem opiniões sobre assuntos de sua competência.

O parecer não obriga a Administração ao cumprimento de suas conclusões, sendo apenas opinativo. Em alguns casos, a lei determina a necessidade do parecer sendo a sua existência obrigatória para que o ato não seja nulo.

O Visto:

É o ato vinculado que atesta a legitimidade de outro ato sem analisar o seu conteúdo, apenas a formalidade. Cuida das exigências extrínsecas do ato.

Formas de atos administrativos:

O Decreto:

É ato emanado do Poder Executivo.

Pode ser dirigido abstratamente às pessoas em geral, ou a pessoas, ou a um grupo de pessoas determinadas.

Exemplo: decreto de desapropriação.

Quando dirigidos às pessoas em geral, podem ser regulamentares ou autônomos.

Os regulamentares têm por finalidade a execução da lei.

Os autônomos disciplinam matéria em que a lei não regula. Este tipo de decreto não tem fundamento constitucional.

Como ato administrativo o decreto só pode produzir efeito concreto. Os gerais são atos normativos.

A Resolução:

As resoluções são atos administrativos normativos que partem de autoridade superiores, mas não do chefe do executivo, através das quais disciplinam matéria de sua competência específica.

As resoluções não podem contrariar os regulamentos e os regimentos, mas explicá-los.

As resoluções podem produzir efeitos externos.

A Portaria

São atos internos emanados dos chefes dos órgãos, destinados aos seus subordinados, expedindo determinações gerais ou especiais.

Podem iniciar sindicâncias ou processos administrativos.

A Circular

É o instrumento usado para a transmissão de ordens internas uniformes, incumbindo de certos serviços ou atribuições a certos funcionários.

O Despacho

É o ato que envolve a decisão da Administração sobre assuntos de interesse individual ou coletivo submetido a sua apreciação.

Este despacho não se confunde com os despachos do Poder Judiciário.

O despacho normativo é aquele que, proferido num caso individual, gera a determinação de ser aplicado em geral nos casos idênticos, vigorando como norma interna administrativa.

A Constituição Federal assegura ao particular o direito de tomar conhecimento dos despachos administrativos, sua publicidade é necessária.

O Alvará

O alvará é a forma, o revestimento exterior da licença, da autorização, que são o conteúdo do ato administrativo.

É o instrumento pelo qual a licença e a autorização são concedidas.

Extinção do Ato Administrativo

O ato administrativo pode extinguir-se através das seguintes formas:

I - pelo cumprimento dos seus efeitos;

II - pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto;

III - pela retirada;

A retirada abrange:

- A revogação que é a retirada do ato por razões de oportunidade e conveniência;

- A anulação que é a retirada por questões de ilegalidade.

Os atos inadequados aos fins visados pelo interesse público ou às normas legais devem ser afastados.

A Administração não pode agir fora do direito, da moral administrativa e nem relegar os fins sociais.

Assim, se por culpa, dolo ou interesse escuso, o ato administrativo contrariar estes princípios, deve ser invalidado pela própria Administração que, se não o fizer, dará ao interessado a possibilidade de se valer das vias judiciais.

Existem duas oportunidades de controle dos atos administrativos, uma interna, da própria Administração, e a outra externa, do Poder Judiciário.

A faculdade da Administração é muito mais ampla, controlando seus atos pela oportunidade, justiça, conteúdo, conveniência, finalidade, moralidade e legalidade.

O Poder Judiciário só poderá fazê-lo levando em conta o aspecto da legalidade.

Justifica-se porque a legalidade envolve a subordinação do ato à norma jurídica e a Administração deve primar pela aplicação do princípio da legalidade.

Devido à distinção dos motivos da invalidação do ato administrativo é que admite-se duas formas diversas de produzi-la, a revogação e a anulação.

A Administração tanto pode revogar como anular.

O Poder Judiciário somente anula.

Se o ato for inoportuno ou inconveniente, será revogado apenas pela Administração.

O ato ilegal poderá ser anulado tanto pela Administração como pelo Poder Judiciário.

A Revogação

É a supressão do ato administrativo legítimo e eficaz realizada pela Administração porque o ato já não lhe convém.

Trata-se de ato perfeito e legal.

É a aplicação do poder discricionário da Administração no controle de suas atividades internas.

Sendo possível a revogação, a Administração só poderá ser responsabilizada pelos prejuízos sofridos na vigência do ato e não pelos prejuízos presentes ou futuros.

Se o ato irrevogável tornar-se inconveniente a Administração, para suprimi-lo, deverá arcar com a indenização dos prejuízos causados ao particular.

Anulação

É o desfazimento do ato administrativo por questões de ilegalidade.

Pode ser promovida pela Administração ou pelo Poder Judiciário.

Em vista do poder da autotutela a Administração deve afastar os seus atos ilegítimos, independentemente de provocação do interessado.

Em regra, a Administração deverá anular o ato ilegal, mas deixará de fazê-lo se o prejuízo advindo da anulação for maior que o resultante da manutenção.

Será ele convalidado, produzindo seus efeitos até a data em que foi praticado.

A convalidação não pode ocorrer se o ato foi praticado de má-fé ou se resultou em prejuízo a terceiros.

O ato nulo não vincula as partes , mas produz efeito em relação a terceiros de boa-fé.

Declarada a nulidade, serão desfeitos todos os vínculos entre as partes, retornando ao estado anterior.

Se houver provocação do interessado, o Poder Judiciário poderá anular o ato administrativo através de ações ordinárias ou dos remédios previstos constitucionalmente.

O controle judicial dos atos administrativos é exclusivamente de legalidade e poderá ser exercido sobre qualquer ato.

A ilegitimidade do ato administrativo não se prende somente ao seu ataque frontal à lei, mas ao abuso por excesso ou desvio de poder.

Convalidação

A convalidação é o ato administrativo pelo qual o vício de um ato ilegal fica suprido, retroagindo até a data em foi praticado.

Trata-se de ato discricionário, verificando a Administração, no caso concreto, o que melhor atende ao interesse público.

Contudo, um ato praticado de má-fé ou causador de prejuízo a terceiros não pode ser convalidado.

A possibilidade da convalidação também depende do vício que atinge o ato.