No trecho da lei, "explorar" quer dizer usar, administrar ou controlar uma atividade ou serviço. Por exemplo, a União pode cuidar de algo importante, como uma estrada ou uma usina, ela mesma. Ou pode deixar que uma empresa faça isso, mas sempre com regras e permissão.

Aqui, "explorar" significa exercer, administrar ou operar uma atividade, serviço ou recurso. Imagine que a União tem o direito de cuidar de coisas como estradas, energia elétrica ou petróleo. Ela pode fazer isso diretamente, ou seja, ela mesma administra. Mas também pode permitir que empresas privadas façam isso, desde que sigam as regras e tenham autorização, concessão ou permissão. É como se a União fosse dona de um restaurante: ela pode cozinhar, ou deixar outra pessoa cozinhar, mas sempre controlando quem faz e como faz.

No contexto do art. 21, inciso XII, da CF/88, "explorar" refere-se ao exercício da atividade econômica ou prestação de serviço público, seja de forma direta pela União, seja de forma indireta, mediante delegação a particulares por autorização, concessão ou permissão, conforme os regimes jurídicos previstos na legislação infraconstitucional.

No âmbito do art. 21, inciso XII, da Constituição Federal de 1988, o vocábulo "explorar" consubstancia-se na faculdade atribuída à União de exercer, de modo direto ou indireto, a gestão, administração, usufruto e operacionalização de atividades econômicas ou serviços públicos, seja ex officio, seja mediante delegação a entes privados, por meio dos instrumentos jurídicos de autorização, concessão ou permissão, ex vi legis, observados os ditames constitucionais e infraconstitucionais atinentes à matéria.

Autorização, concessão e permissão são jeitos diferentes do governo deixar alguém fazer algo que normalmente só ele poderia fazer.

1. Autorização: é quando o governo deixa uma pessoa ou empresa fazer uma atividade, geralmente de forma mais simples e fácil de cancelar.



2. Concessão: é quando o governo faz um contrato com uma empresa para ela prestar um serviço por um tempo, como cuidar de uma estrada ou de energia elétrica.



3. Permissão: é parecido com a concessão, mas é mais fácil de cancelar e costuma ser para serviços menores ou menos importantes.

Esses três termos são formas que o governo tem para permitir que empresas ou pessoas façam atividades que, normalmente, só ele poderia fazer.

1. Autorização é uma permissão mais simples e individual, dada para casos específicos, como autorizar uma rádio a funcionar. Geralmente, pode ser cancelada a qualquer momento.



2. Concessão é quando o governo faz um contrato formal com uma empresa para ela prestar um serviço público (como administrar uma rodovia ou fornecer água), normalmente por muitos anos. É mais difícil de cancelar e segue regras detalhadas.



3. Permissão é parecida com a concessão, mas é menos formal e pode ser retirada pelo governo mais facilmente. Costuma ser usada para serviços menores ou provisórios.

Pense assim: autorização é como um aval rápido; concessão é um contrato grande e detalhado; permissão é algo no meio do caminho.

Autorização é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de determinada atividade de interesse público, podendo ser revogada a qualquer tempo.

Concessão é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público delega ao particular a prestação de serviço público ou a exploração de bem público, por prazo determinado, sob condições previamente estabelecidas, com maior estabilidade jurídica.

Permissão é o ato administrativo, também unilateral e precário, pelo qual o Poder Público delega a execução de serviço público, em regra de forma menos formalizada que a concessão, podendo ser revogada a qualquer tempo, sem direito a indenização.

A autorização, concessão e permissão consubstanciam espécies de delegação do Poder Público à iniciativa privada, cada qual dotada de características jurídicas próprias. A autorização configura-se como ato administrativo discricionário, precário e unilateral, conferindo ao particular a faculdade de exercer determinada atividade, ad nutum revogável pela Administração. A concessão, por sua vez, ostenta natureza contratual, sendo instrumento bilateral e solene, mediante licitação, pelo qual o Estado transfere a execução de serviço público ou a exploração de bem público ao concessionário, por prazo certo e sob regime jurídico próprio, garantindo-se maior estabilidade e direitos correlatos. Já a permissão, embora também seja ato administrativo unilateral e precário, distingue-se por sua informalidade e revogabilidade, sendo tradicionalmente conferida para serviços de menor vulto ou relevância, não ensejando, via de regra, direitos adquiridos ao permissionário. Assim, cada instituto encerra nuances específicas quanto à forma, estabilidade e regime jurídico aplicável, em consonância com os princípios da Administração Pública e o interesse público subjacente.

Esse tipo de regra vale para atividades importantes, como cuidar das estradas federais, explorar petróleo, administrar aeroportos, controlar energia elétrica, cuidar dos correios, rádio e TV. Ou seja, são coisas que afetam muita gente e que o governo federal precisa controlar, podendo fazer sozinho ou deixar empresas fazerem, com permissão.

A Constituição permite que a União explore diretamente ou delegue para terceiros (por autorização, concessão ou permissão) atividades que são consideradas essenciais para o país. Exemplos comuns incluem a exploração de recursos naturais (como petróleo e gás), o fornecimento de energia elétrica, o serviço de transporte ferroviário e rodoviário interestadual, a administração de aeroportos, portos e correios, além da radiodifusão (rádio e TV). Essas atividades são estratégicas e, por isso, a União tem o controle sobre elas, podendo operar diretamente ou permitir que empresas privadas façam isso sob certas condições.

As atividades usualmente exploradas diretamente pela União ou mediante autorização, concessão ou permissão, conforme o art. 21, XII, da CF/88, incluem: exploração de serviços e instalações nucleares; serviços de telecomunicações; serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens; transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais; navegação aérea e aeroespacial; serviços postais e correios; exploração de portos, aeroportos e vias federais; geração, transmissão e distribuição de energia elétrica; exploração de recursos minerais, inclusive do subsolo. Tais atividades são classificadas como serviços públicos ou atividades econômicas de relevante interesse nacional.

In casu, as atividades que se subsumem ao permissivo constitucional insculpido no art. 21, XII, da Carta Magna, são aquelas reputadas de interesse público preeminente, concernentes à infraestrutura estatal e à soberania nacional. Dentre tais misteres, destacam-se a exploração de jazidas minerais, inclusive do subsolo, a prestação de serviços postais e de telecomunicações, a administração de portos, aeroportos e vias federais, a geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, bem como a prestação de serviços de radiodifusão. Tais atividades, por sua natureza estratégica e essencial à consecução dos fins do Estado, podem ser objeto de exploração direta pela União ou, alternativamente, delegadas a entes privados mediante autorização, concessão ou permissão, ex vi legis.

A União pode deixar outras pessoas ou empresas fazerem certas atividades porque, sozinha, ela não consegue cuidar de tudo. Assim, ela permite que terceiros ajudem, mas sempre com regras e controle. Isso facilita o funcionamento dos serviços e garante que eles cheguem a mais pessoas.

A União pode delegar essas atividades para terceiros porque administrar e operar todos os serviços públicos diretamente seria muito difícil e caro. Por exemplo, imagine se só o governo pudesse construir e operar estradas, portos ou fornecer energia elétrica. Seria complicado atender todo o país. Por isso, a Constituição permite que a União autorize empresas privadas a prestar esses serviços, sempre sob fiscalização e seguindo regras. Dessa forma, os serviços chegam a mais pessoas e podem ser feitos com mais eficiência.

A possibilidade de delegação decorre do texto constitucional, que autoriza a União a explorar determinadas atividades diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão. Tal previsão visa viabilizar a prestação eficiente dos serviços públicos, permitindo a participação de entes privados sob regime de delegação, respeitando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além do controle estatal.

Ex vi do art. 21, XII, da Constituição da República, assiste à União a faculdade de explorar determinadas atividades de forma direta ou, alternativamente, mediante delegação a terceiros, por meio dos institutos da autorização, concessão ou permissão. Tal prerrogativa decorre do desiderato de garantir a universalização e a eficiência dos serviços públicos, em consonância com os princípios basilares da Administração Pública insculpidos no art. 37 da Carta Magna, notadamente a supremacia do interesse público e a indisponibilidade do serviço público, restando à Administração o poder-dever de fiscalizar e regular a atuação dos delegatários, sempre adstrita ao crivo da legalidade estrita e do controle jurisdicional.