A lei de diretrizes orçamentárias é uma lei que o governo faz todo ano para organizar como vai gastar o dinheiro público no ano seguinte. Ela funciona como um guia, dizendo o que é mais importante, onde pode gastar mais ou menos, e quais são as regras para usar o dinheiro. Antes de criar novos cargos ou dar aumentos para funcionários públicos, por exemplo, o governo precisa de uma permissão especial dessa lei. Mas essa regra não vale para algumas empresas do governo, como a Caixa ou o Banco do Brasil.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias, conhecida como LDO, é uma lei que o governo aprova todos os anos para planejar como vai usar o dinheiro público no ano seguinte. Ela serve como um "mapa" para orientar o orçamento, mostrando quais são as prioridades, onde o governo pode gastar mais ou menos, e estabelecendo regras para essas despesas. Por exemplo, antes de aumentar salários ou contratar mais funcionários, o governo precisa de uma autorização específica dentro da LDO. No entanto, essa exigência não se aplica a empresas públicas e sociedades de economia mista, como a Petrobras ou o Banco do Brasil, porque elas têm regras próprias.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é o instrumento normativo anual previsto no art. 165, §2º, da Constituição Federal, que estabelece as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subsequente, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO dispõe sobre critérios para limitação de empenho, alterações na legislação tributária e política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, além de disciplinar autorizações específicas para despesas com pessoal, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de economia mista.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias, ex vi do art. 165, §2º, da Constituição da República, consubstancia-se em diploma normativo de natureza anual, cuja ratio reside em estabelecer as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro vindouro, servindo de norte para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Outrossim, a LDO veicula normas atinentes à estrutura e à execução orçamentária, incluindo, inter alia, as exigências de autorização específica para concessão de vantagens pecuniárias, criação de cargos ou alterações de carreiras no âmbito da administração pública, ressalvadas, data venia, as empresas públicas e sociedades de economia mista, as quais se regem por regime jurídico próprio.

Empresas públicas e sociedades de economia mista são tipos de empresas ligadas ao governo. A empresa pública é criada e controlada totalmente pelo governo, como a Caixa Econômica Federal. Já a sociedade de economia mista é uma empresa em que o governo é o principal dono, mas outras pessoas ou empresas também podem ser donas de partes dela, como acontece com o Banco do Brasil.

Empresas públicas e sociedades de economia mista são formas de o governo participar de atividades econômicas. Uma empresa pública é uma empresa criada pelo governo, que é o único dono dela. Por exemplo, a Caixa Econômica Federal é uma empresa pública porque pertence 100% ao governo. Já a sociedade de economia mista é uma empresa em que o governo tem a maior parte das ações, mas pessoas ou empresas privadas também podem ser sócias. O Banco do Brasil é um exemplo: o governo tem o controle, mas outras pessoas também podem comprar ações dele na bolsa de valores. Assim, a diferença principal é quem são os donos dessas empresas.

Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legal, com capital integralmente pertencente ao ente federativo instituidor, destinadas à exploração de atividade econômica ou prestação de serviço público. Sociedades de economia mista, por sua vez, são pessoas jurídicas de direito privado, também criadas por autorização legal, cujo capital é composto por recursos públicos e privados, sendo o controle acionário pertencente ao ente federativo. Ambas integram a administração indireta e submetem-se a regime jurídico híbrido.

As empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta do Estado, constituem-se, respectivamente, como pessoas jurídicas de direito privado instituídas mediante autorização legislativa, consoante o disposto no art. 37, XIX, da Carta Magna. A empresa pública ostenta capital exclusivamente público, adstrito ao ente federativo instituidor, ao passo que a sociedade de economia mista apresenta composição societária mista, com preponderância do capital estatal, mas admitindo-se a participação de particulares no seu quadro acionário. Ambas exercem, precipuamente, atividades econômicas sob regime de direito privado, sem embargo das prerrogativas e limitações impostas pelo interesse público subjacente à sua criação.

Essas empresas são uma exceção porque funcionam de um jeito diferente do governo. Elas precisam ser mais rápidas e flexíveis, como empresas comuns, para competir no mercado. Por isso, não seguem essa regra e podem contratar ou dar aumentos sem esperar uma autorização especial.

Empresas públicas e sociedades de economia mista, como a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil, atuam em mercados concorrenciais, disputando espaço com empresas privadas. Se elas tivessem que esperar autorizações específicas do governo para contratar ou dar aumentos, poderiam perder agilidade e competitividade. Por isso, a Constituição faz uma exceção para essas empresas, permitindo que tenham mais liberdade nessas decisões, ao contrário dos órgãos públicos tradicionais, que precisam seguir regras mais rígidas para evitar gastos desnecessários.

A exceção conferida às empresas públicas e sociedades de economia mista decorre de sua natureza jurídica e operacional. Tais entidades, embora integrantes da administração indireta, submetem-se ao regime próprio do direito privado, especialmente quanto à gestão de pessoal, visando garantir flexibilidade e eficiência necessárias à atuação no mercado concorrencial. Assim, não se sujeitam à exigência de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias para atos de gestão de pessoal, diferentemente dos órgãos e entidades da administração direta e fundacional.

A ratio essendi da ressalva consagrada no inciso II do §1º do art. 169 da Constituição Federal reside na peculiaridade das empresas públicas e sociedades de economia mista, que, conquanto integrantes da Administração Indireta, ostentam personalidade jurídica de direito privado e submetem-se, no que tange à gestão de seus recursos humanos, a regime jurídico menos rígido, propiciando-lhes a celeridade e a adaptabilidade imprescindíveis à competição no mercado. Destarte, exsurge legítima a exclusão do crivo da autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ex vi legis, em consonância com o princípio da eficiência administrativa e a necessidade de resguardar a autonomia gerencial dessas entidades sui generis.