"Lei complementar" é um tipo especial de lei, feita pelo Congresso, que serve para detalhar regras importantes da Constituição. No caso desse artigo, a lei complementar é quem vai dizer qual é o limite que o governo pode gastar com salários e aposentadorias. Ou seja, a Constituição manda que exista esse limite, mas quem vai explicar direitinho como funciona é essa lei complementar.

A "lei complementar" é uma espécie de lei prevista na própria Constituição. Ela é diferente de uma lei comum porque precisa de um número maior de votos para ser aprovada e serve para tratar de assuntos mais delicados ou detalhar pontos importantes da Constituição. No caso do artigo 169, a Constituição diz que o governo não pode gastar mais do que um certo limite com pessoal, mas não define qual é esse limite. Quem vai definir esse valor e explicar as regras é a lei complementar. Por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) é quem estabelece esses limites atualmente.

Lei complementar, nos termos do art. 59, II, da CF/88, é espécie normativa hierarquicamente superior à lei ordinária, exigindo para sua aprovação maioria absoluta dos membros de cada Casa do Congresso Nacional. No contexto do art. 169, a lei complementar é o instrumento normativo destinado a estabelecer os limites máximos de despesa com pessoal ativo, inativo e pensionistas, bem como disciplinar mecanismos de controle e sanções em caso de descumprimento, a exemplo da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

A expressão "lei complementar", ex vi do disposto no artigo 59, inciso II, da Carta Magna, refere-se ao diploma normativo de natureza especial, dotado de quórum qualificado para sua aprovação (maioria absoluta), cuja função precípua é a de regulamentar matérias constitucionalmente reservadas, conferindo-lhes densidade normativa. In casu, o artigo 169 da Constituição Federal de 1988 remete à lei complementar a definição dos limites de despesa com pessoal, atribuindo-lhe a competência para estabelecer parâmetros objetivos e critérios de observância obrigatória pelas entidades federativas, em consonância com os princípios da responsabilidade fiscal e do equilíbrio das contas públicas.

Pessoal ativo são os funcionários públicos que estão trabalhando atualmente, ou seja, que ainda exercem suas funções. Pessoal inativo são os que já se aposentaram, ou seja, que trabalharam no serviço público e agora recebem aposentadoria. Pensionistas são as pessoas que recebem pensão porque eram dependentes de um servidor público que faleceu, como filhos ou cônjuges.

No contexto do artigo, "pessoal ativo" são os servidores públicos que estão em atividade, ou seja, trabalhando normalmente para o governo. "Pessoal inativo" refere-se aos servidores que já se aposentaram, mas continuam recebendo seus proventos pagos pelo Estado. Já os "pensionistas" são aquelas pessoas que recebem pensão em razão do falecimento de um servidor público, normalmente cônjuges, filhos ou outros dependentes. Por exemplo: um professor de escola estadual em exercício é pessoal ativo; se ele se aposentar, passa a ser inativo; se ele falecer, sua esposa ou filho pode virar pensionista, recebendo um valor mensal do governo.

Consideram-se pessoal ativo os servidores públicos titulares de cargo efetivo ou em comissão que estejam em exercício de suas funções. Pessoal inativo compreende os servidores aposentados, que recebem proventos em decorrência da inativação. Pensionistas são os beneficiários de pensão estatutária decorrente do falecimento de servidor público, conforme previsão legal. Todos integram a folha de pagamento de pessoal para fins de apuração dos limites estabelecidos no art. 169 da CF/88.

Entende-se por pessoal ativo o conjunto de agentes públicos titulares de cargos, empregos ou funções públicas que se encontram em efetivo exercício de suas atribuições, ex vi do regime estatutário ou celetista, consoante a legislação de regência. Pessoal inativo abrange aqueles servidores que, por implemento de requisitos legais, passaram à inatividade, percebendo proventos de aposentadoria. Os pensionistas, por sua vez, são os dependentes legais do servidor falecido, que fazem jus à percepção de pensão, nos termos do regime próprio de previdência social aplicável. Todos estes compõem, para efeitos do art. 169 da Carta Magna, o universo de despesas de pessoal sujeitas à limitação legal, sob pena de afronta ao equilíbrio fiscal e à responsabilidade na gestão pública.

É importante limitar os gastos com salários e aposentadorias dos funcionários públicos para que o governo não gaste mais do que pode. Se gastar demais com isso, pode faltar dinheiro para outras coisas importantes, como saúde, educação e segurança. O limite serve para garantir que o governo use o dinheiro de forma equilibrada e responsável.

Limitar os gastos com pessoal no setor público é uma maneira de garantir que o governo não comprometa todo o seu orçamento apenas com salários, aposentadorias e pensões. Imagine que o dinheiro do governo é como o orçamento de uma casa: se você gastar quase tudo com uma única despesa, como aluguel, sobra pouco para comida, remédios ou lazer. Da mesma forma, se o governo gastar demais com funcionários, pode faltar dinheiro para investir em escolas, hospitais, estradas e outros serviços públicos. O limite ajuda a manter as contas equilibradas e evita crises financeiras.

A limitação dos gastos com pessoal no setor público visa assegurar o equilíbrio fiscal e a sustentabilidade das contas públicas, conforme preconizado pelo art. 169 da CF/88. O excesso de despesa com pessoal compromete a capacidade do ente federativo de cumprir suas demais obrigações constitucionais e legais, podendo gerar desequilíbrios orçamentários, endividamento e violação dos princípios da responsabilidade fiscal, notadamente os previstos na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

A ratio essendi da limitação dos dispêndios com pessoal, insculpida no art. 169 da Constituição da República, reside na imperiosa necessidade de resguardar o equilíbrio das finanças públicas, obtemperando-se aos ditames da responsabilidade fiscal e da gestão orçamentária prudente. Exsurge, destarte, a vedação ao excesso, sob pena de colapso do erário e afronta aos princípios da eficiência, economicidade e moralidade administrativa, corolários do art. 37 da Carta Magna. Tal limitação, adrede estabelecida em lei complementar, constitui-se em verdadeiro mecanismo de tutela do interesse público e da solvabilidade estatal.