Um convênio, nesse caso, é como um acordo ou contrato entre o governo federal e um Estado ou cidade para repassar dinheiro e definir como ele deve ser usado. Quando a lei fala em "instrumento congênere", quer dizer qualquer outro tipo de documento parecido com o convênio, que também serve para organizar esse tipo de repasse. No trecho citado, a lei está dizendo que, em certas situações, o dinheiro pode ser enviado direto para o Estado ou cidade, sem precisar fazer esse tipo de acordo formal.

No contexto de repasse de recursos públicos, um convênio é um acordo formal feito entre o governo federal e outro ente da federação (como um Estado ou Município). Nele, as partes combinam como o dinheiro será usado, quais são as responsabilidades de cada um e como será feita a prestação de contas. "Instrumento congênere" significa qualquer documento semelhante ao convênio, como termos de cooperação ou ajustes, que também servem para regular o uso dos recursos. O trecho da lei diz que, em determinados casos, o dinheiro pode ser transferido diretamente, sem precisar desse tipo de acordo formal, o que simplifica e agiliza o repasse.

Convênio, no âmbito do Direito Administrativo, é um ajuste firmado entre entes federativos ou entre estes e entidades públicas ou privadas, com o objetivo de realizar objetivos de interesse comum, mediante a transferência de recursos financeiros, observando-se regras específicas de execução e prestação de contas. Instrumento congênere refere-se a outros ajustes formais com natureza e finalidade semelhantes ao convênio, como termos de cooperação, acordos ou ajustes. O dispositivo legal mencionado dispensa a celebração desses instrumentos para determinados repasses, permitindo a transferência direta dos recursos.

O vocábulo "convênio", à luz do Direito Público, consubstancia-se em avença administrativa celebrada inter partes, notadamente entre entes federativos ou entre estes e entidades congêneres, com vistas à consecução de objetivos de interesse recíproco, mediante a transferência de numerário e a assunção de obrigações mútuas, nos estritos termos da legislação de regência. Por sua vez, "instrumento congênere" abarca quaisquer avenças assemelhadas, a exemplo de ajustes, acordos ou termos de cooperação, que guardem similitude funcional e teleológica com o convênio. O excerto normativo ora analisado, ao prever a dispensa de tais instrumentos para determinados repasses, consagra a transferência direta e desburocratizada de recursos, excepcionando, assim, o procedimento ordinário de formalização de ajustes intergovernamentais.

A lei permite que o dinheiro seja enviado direto para Estados ou Municípios, sem precisar de um acordo formal, para facilitar e agilizar o repasse. Assim, o processo fica menos complicado e mais rápido, evitando burocracia e papelada desnecessária.

A razão para permitir o repasse sem convênio é tornar o processo mais simples e rápido. Normalmente, quando o governo federal manda dinheiro para Estados ou Municípios, precisa fazer um convênio, que é um tipo de contrato cheio de regras e etapas. Isso pode atrasar bastante a chegada dos recursos. Ao dispensar o convênio nesses casos, a lei busca garantir que o dinheiro das emendas chegue logo ao destino, permitindo que o ente federado use os recursos mais rapidamente para atender as necessidades da população.

A dispensa da celebração de convênio ou instrumento congênere para o repasse de recursos decorrentes de emendas individuais impositivas visa desburocratizar e conferir maior celeridade à transferência especial prevista no art. 166-A, §2º, inciso I, da CF/88. O legislador constitucional buscou simplificar o procedimento, reduzindo etapas formais e exigências administrativas, de modo a assegurar a efetividade do orçamento impositivo e o pronto atendimento das demandas locais.

A ratio essendi da autorização constitucional para o repasse direto, exonerado da formalidade de convênio ou instrumento congênere, reside na busca pela celeridade e efetividade na execução orçamentária das emendas parlamentares impositivas, consoante preconiza o art. 166-A, §2º, inciso I, da Carta Magna. Tal permissivo visa mitigar entraves burocráticos, propiciando maior fluidez à transferência de numerário aos entes subnacionais, em consonância com os princípios da eficiência e da autonomia federativa, ex vi do art. 37, caput, e do art. 18 da CF/88, sem prejuízo da observância dos demais controles e prestações de contas legalmente exigidos.

A vantagem de não exigir convênio é que o dinheiro chega mais rápido e com menos burocracia para o Estado ou Município. Isso facilita o uso dos recursos. Por outro lado, a desvantagem é que pode haver menos controle sobre como o dinheiro será usado, aumentando o risco de mau uso ou falta de fiscalização.

Quando não é necessário um convênio para transferir recursos, o processo fica mais ágil e simples, porque elimina etapas burocráticas. Isso pode ser bom para situações em que o dinheiro precisa chegar logo, como em emergências ou projetos urgentes. No entanto, a ausência de convênio pode dificultar o acompanhamento e a fiscalização do uso desses recursos, já que o convênio normalmente estabelece regras claras sobre como o dinheiro deve ser aplicado e como a prestação de contas deve ser feita. Assim, pode haver maior risco de uso inadequado do dinheiro público.

A ausência de exigência de convênio para a transferência de recursos implica maior celeridade e desburocratização do repasse, facilitando a execução orçamentária e a autonomia dos entes federados. Contudo, tal medida pode fragilizar os mecanismos de controle e fiscalização, uma vez que o convênio tradicionalmente estabelece obrigações, metas e critérios para a utilização e prestação de contas dos recursos transferidos, podendo aumentar o risco de desvios e má gestão.

A dispensa da celebração de convênio ou instrumento congênere, consoante preceitua o inciso I do §2º do art. 166-A da Constituição Federal, propicia celeridade procedimental e simplificação administrativa, permitindo a transferência direta de numerário aos entes subnacionais. Todavia, tal prerrogativa pode ensejar diminuição do rigor formalístico e da segurança jurídica atinentes à destinação e à fiscalização dos recursos públicos, porquanto ausentes as cláusulas pactuadas que, ordinariamente, delimitam obrigações, condições resolutivas e mecanismos de accountability, podendo, destarte, propiciar maior vulnerabilidade à malversação do erário.