Uma lei complementar é um tipo de lei que serve para detalhar ou explicar melhor o que está escrito na Constituição. Ela é mais importante do que as leis normais, porque precisa de mais votos para ser aprovada. Então, quando a Constituição fala que algo vai ser definido por lei complementar, quer dizer que esse assunto é tão importante que precisa de uma regra especial, mais difícil de mudar.

A lei complementar é uma lei que a própria Constituição exige para tratar de certos assuntos que precisam de mais detalhes ou regras específicas. Ao contrário das leis ordinárias (as leis comuns), a lei complementar precisa ser aprovada por um número maior de votos no Congresso (maioria absoluta). Por exemplo: imagine que a Constituição diz que todo mundo tem direito à educação, mas não explica como isso vai funcionar na prática. Então, uma lei complementar pode ser criada para explicar como garantir esse direito. No caso do orçamento público, a Constituição determina que uma lei complementar vai dizer como o Presidente deve enviar os projetos de orçamento ao Congresso.

Lei complementar é espécie normativa prevista na Constituição Federal, destinada a regulamentar matérias específicas que exigem quórum qualificado para aprovação, qual seja, maioria absoluta dos membros de cada Casa do Congresso Nacional, conforme art. 69 da CF/88. Diferencia-se da lei ordinária quanto ao procedimento legislativo e ao campo material, sendo utilizada quando expressamente exigida pela Constituição. No contexto do art. 165, § 9º, a lei complementar disciplinará o processo de elaboração, apreciação e execução das leis orçamentárias.

A lei complementar, ex vi do disposto no art. 59, II, da Constituição da República, consubstancia-se em espécie normativa de hierarquia imediatamente inferior à Constituição, cuja aprovação demanda quórum qualificado de maioria absoluta, nos termos do art. 69 da Carta Magna. Sua ratio legis reside na necessidade de regulamentar matérias de elevada relevância e complexidade, para as quais o constituinte originário entendeu por bem reservar disciplina normativa mais rígida e solene, em contraste com a lei ordinária. No âmbito das finanças públicas, a lei complementar referida no art. 165, § 9º, destina-se a estabelecer normas gerais sobre elaboração, execução e controle dos orçamentos, sendo, pois, conditio sine qua non para a operacionalização do sistema orçamentário constitucional.

O "plano plurianual" é um planejamento feito pelo governo para decidir o que vai ser feito e onde gastar dinheiro nos próximos quatro anos. As "diretrizes orçamentárias" são regras que ajudam a organizar o orçamento do ano seguinte, mostrando o que é mais importante gastar. O "orçamento anual" é uma lista detalhada de quanto dinheiro o governo vai receber e gastar em cada área durante um ano.

O plano plurianual (PPA) é como um roteiro que o governo faz para planejar suas ações e investimentos durante quatro anos. Ele define os grandes objetivos e projetos que o governo quer realizar nesse período. Já as diretrizes orçamentárias (LDO) funcionam como um guia para o orçamento do ano seguinte, mostrando as prioridades e regras para gastar o dinheiro público. Por fim, o orçamento anual (LOA) é o documento que detalha exatamente quanto o governo vai arrecadar e gastar em cada área (como saúde, educação, segurança) em cada ano.

O plano plurianual (PPA) é o instrumento de planejamento governamental de médio prazo, estabelecendo diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para um período de quatro anos, conforme previsto no art. 165, § 1º, da CF/88. As diretrizes orçamentárias (LDO) compreendem as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subsequente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, nos termos do art. 165, § 2º. O orçamento anual (LOA) é o instrumento de previsão e fixação das receitas e despesas públicas para cada exercício financeiro, conforme art. 165, § 5º.

O plano plurianual, nos termos do art. 165, § 1º, da Constituição da República, consubstancia-se em peça fundamental de planejamento estratégico da res publica, delineando, em quadriênio, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública. As diretrizes orçamentárias, ex vi do § 2º do mesmo artigo, constituem-se em diploma normativo intermediário, estabelecendo as balizas axiológicas e procedimentais para a elaboração da lei orçamentária anual, que, por sua vez, nos moldes do § 5º, materializa-se como instrumento de previsão e autorização legislativa para a arrecadação das receitas e realização das despesas públicas no interregno de um exercício financeiro. Tais instrumentos, em sua tríade, conformam o arcabouço normativo do ciclo orçamentário pátrio, sob a égide do princípio da legalidade estrita.

Esses projetos precisam ser enviados pelo Presidente ao Congresso porque é ele quem administra o dinheiro do país, mas quem decide se está tudo certo é o Congresso. Assim, o Presidente faz o planejamento e o orçamento, mas só pode usar depois que o Congresso aprovar. Isso serve para garantir que o dinheiro público seja usado de forma correta e transparente.

O motivo pelo qual esses projetos (plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual) precisam ser enviados pelo Presidente ao Congresso Nacional é para garantir um controle democrático sobre o uso do dinheiro público. O Presidente, como chefe do Poder Executivo, é responsável por planejar como o governo vai arrecadar e gastar recursos. Porém, para evitar abusos e garantir transparência, a Constituição exige que o Congresso, que representa a população, analise e aprove esses planos e orçamentos. Assim, nenhum gasto importante é feito sem que os representantes do povo concordem.

A exigência constitucional de que os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual sejam enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional decorre do princípio da separação dos poderes e do sistema de freios e contrapesos. O Poder Executivo elabora a proposta orçamentária, mas sua aprovação e fiscalização competem ao Poder Legislativo, conforme previsto nos arts. 165 e 166 da CF/88, garantindo controle parlamentar sobre a gestão fiscal e orçamentária do Estado.

A ratio essendi da remessa, pelo Chefe do Poder Executivo, dos projetos de lei atinentes ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias e ao orçamento anual ao Congresso Nacional, encontra-se alicerçada nos cânones constitucionais que consagram o sistema de freios e contrapesos (checks and balances), bem como a supremacia do Parlamento na apreciação e aprovação das matérias orçamentárias. Tal desiderato visa resguardar o postulado da legalidade estrita em matéria fiscal, assegurando que a execução orçamentária reste subordinada à prévia deliberação e autorização do Poder Legislativo, ex vi dos arts. 165 e 166 da Carta Magna, em consonância com o princípio republicano e a accountability na gestão da res publica.

Se o Presidente não mandar esses projetos para o Congresso do jeito certo e no prazo, o governo pode ficar sem dinheiro para funcionar direito. Isso pode atrapalhar o pagamento de salários, obras e serviços públicos. O Congresso pode até tomar medidas para resolver, mas é um problema sério.

Quando o Presidente não envia esses projetos de lei (como o orçamento anual) conforme as regras, isso pode causar muitos transtornos. O orçamento é essencial para que o governo possa gastar dinheiro legalmente. Sem ele, pode faltar dinheiro para pagar funcionários, manter hospitais, escolas e outros serviços públicos. Além disso, o Congresso pode tomar providências para garantir que o orçamento seja aprovado, mas o atraso pode gerar insegurança e até problemas legais para o governo.

A ausência de envio tempestivo dos projetos de lei orçamentária pelo Presidente da República configura descumprimento de dever constitucional, podendo caracterizar crime de responsabilidade, nos termos do art. 85, VI, da CF/88 e da Lei nº 1.079/1950. Além disso, a não apreciação do orçamento pode implicar a execução provisória do orçamento anterior, limitada às despesas essenciais, conforme previsto na legislação infraconstitucional.

A inobservância, por parte do Chefe do Poder Executivo, do dever constitucional de encaminhamento dos projetos de lei orçamentária, nos estritos termos da lei complementar referida no art. 165, § 9º, da Carta Magna, consubstancia violação ao postulado da legalidade orçamentária e pode ensejar a responsabilização política do mandatário, à luz do art. 85, inciso VI, da Constituição Federal, e da Lei nº 1.079/50, que tipifica os crimes de responsabilidade. Tal omissão, ademais, pode acarretar a adoção de medidas excepcionais pelo Parlamento, inclusive a execução pro tempore do orçamento pretérito, ad referendum do Congresso Nacional, em consonância com o princípio da continuidade administrativa.