Uma lei complementar é um tipo de lei especial, mais forte que as leis comuns. Ela é usada para tratar de assuntos importantes que a Constituição manda. Nesse caso, ela serve para deixar bem claro onde uma venda ou serviço aconteceu, para saber qual Estado pode cobrar o imposto. Isso evita confusão quando a mercadoria ou o serviço envolve mais de um lugar.

A lei complementar é uma norma que tem uma função específica: ela detalha e organiza regras que a Constituição determina, mas não explica completamente. No caso do imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS), muitas vezes uma venda ou serviço envolve mais de um Estado. Por isso, a lei complementar é necessária para definir exatamente onde a operação aconteceu e qual Estado tem o direito de cobrar o imposto. Assim, evita-se que dois Estados cobrem o mesmo imposto ou que nenhum deles o faça, trazendo segurança para empresas e para o governo.

A lei complementar, nos termos do art. 59, II, da CF/88, é instrumento normativo exigido pela própria Constituição para disciplinar matérias específicas e de maior relevância, conferindo-lhes maior estabilidade e rigor no processo legislativo. No caso do art. 155, §2º, XII, da CF/88, a lei complementar é necessária para disciplinar a definição do local das operações relativas à circulação de mercadorias e prestações de serviços, a fim de evitar conflitos de competência entre entes federativos na cobrança do ICMS e garantir a repartição adequada da receita tributária.

A lei complementar, ex vi do art. 59, II, da Carta Magna, consubstancia-se em espécie normativa de hierarquia intermediária, cujo quórum qualificado de aprovação e matéria reservada lhe conferem especialidade e rigidez. No que tange ao art. 155, §2º, XII, da Constituição Federal, impende salientar que a definição do locus da ocorrência do fato gerador do ICMS, para fins de fixação do ente federativo competente para a exação tributária, demanda regulamentação por meio de lei complementar, sob pena de insegurança jurídica e conflitos federativos, em consonância com o princípio da legalidade estrita e da repartição constitucional de competências tributárias.

"Estabelecimento responsável" é o lugar (como uma loja, fábrica ou escritório) que deve pagar o imposto quando uma mercadoria é vendida ou um serviço é prestado. Ou seja, é o ponto que a lei escolhe para ser o responsável por acertar as contas com o governo.

No contexto da cobrança de impostos sobre circulação de mercadorias e serviços, "estabelecimento responsável" significa o local, como uma loja, empresa, depósito ou filial, que a lei determina como o responsável por recolher e pagar o imposto devido. Por exemplo, se uma empresa tem várias filiais em diferentes Estados, a lei vai dizer qual dessas filiais deve pagar o imposto sobre uma determinada venda ou serviço. Isso é importante para evitar confusão e garantir que o imposto seja cobrado corretamente pelo Estado certo.

"Estabelecimento responsável", para fins de cobrança do ICMS, refere-se ao estabelecimento do contribuinte, definido pela legislação complementar, que será considerado sujeito passivo da obrigação tributária principal, incumbido do recolhimento do imposto incidente sobre a operação de circulação de mercadorias ou prestação de serviços. A definição do estabelecimento responsável visa delimitar a competência tributária do ente federativo e evitar conflitos de arrecadação.

O vocábulo "estabelecimento responsável", no escopo do art. 155, §2º, XII, alínea "d", da Constituição da República, consubstancia o locus jurídico atribuído ao contribuinte, enquanto sujeito passivo da obrigação tributária, a quem se imputa, ex lege, a responsabilidade pelo adimplemento do tributo incidente sobre operações mercantis ou prestações de serviços. Tal definição, a ser delineada em sede de lei complementar, objetiva dirimir eventuais conflitos de competência tributária intersubjetiva federativa, fixando, com precisão, o estabelecimento que ostentará a condição de responsável tributário perante o Fisco estadual ou distrital.

É importante saber onde a venda ou o serviço aconteceu porque cada Estado tem direito de cobrar impostos sobre essas operações. Se não ficar claro o local, pode haver confusão sobre quem deve pagar e quem deve receber o imposto. Assim, evita-se que dois Estados cobrem o mesmo imposto ou que nenhum cobre.

Definir o local das operações de circulação de mercadorias e serviços é fundamental porque, no Brasil, cada Estado tem autonomia para cobrar certos impostos, como o ICMS. Imagine uma empresa em São Paulo vendendo um produto para alguém no Rio de Janeiro. Se não houver uma regra clara dizendo qual Estado pode cobrar o imposto, São Paulo e Rio de Janeiro poderiam brigar pelo dinheiro, ou então ninguém cobraria e o governo perderia receita. Por isso, a lei determina exatamente onde a operação é considerada realizada, para garantir justiça e evitar confusões ou cobranças duplicadas.

A definição do local das operações de circulação de mercadorias e prestações de serviços é essencial para determinar a competência tributária dos entes federativos, especialmente no que tange ao ICMS. Tal delimitação evita conflitos de competência entre Estados e o Distrito Federal, assegura a correta identificação do estabelecimento responsável pelo recolhimento do tributo e impede a bitributação ou a evasão fiscal. A lei complementar, conforme previsto no art. 155, §2º, XII, "d", da CF/88, tem a função de disciplinar esses critérios para garantir segurança jurídica e efetividade na arrecadação tributária.

A fixação do locus das operações concernentes à circulação de mercadorias e prestações de serviços revela-se de suma importância no escopo do sistema tributário pátrio, mormente diante da competência impositiva atribuída aos Estados e ao Distrito Federal ex vi do art. 155 da Constituição Federal. Tal definição, a ser realizada por lei complementar, obsta conflitos federativos e dirime eventuais dúvidas acerca do estabelecimento responsável pelo adimplemento da obrigação tributária principal, prevenindo, assim, a ocorrência de bis in idem ou non liquet fiscal. Trata-se, pois, de medida que propicia a harmonia federativa e a segurança jurídica na seara da arrecadação tributária subnacional.

Quando um produto é vendido e passa por vários estados até chegar ao comprador, é preciso decidir qual estado tem o direito de cobrar o imposto sobre essa venda. A regra diz que uma lei especial vai dizer exatamente em qual lugar essa venda aconteceu. Assim, fica claro qual estado pode cobrar o imposto, mesmo que a mercadoria viaje por vários lugares.

Imagine que uma mercadoria sai do Estado A, passa pelo Estado B e chega ao Estado C, onde será usada ou vendida. Para evitar confusão sobre qual estado pode cobrar o imposto, a Constituição determina que uma lei complementar vai definir o "local da operação". Geralmente, considera-se que o imposto pertence ao estado onde a mercadoria é entregue ao comprador final. Isso impede que dois estados cobrem pelo mesmo produto e garante que só um deles receba o imposto.

Nas operações interestaduais em que a mercadoria transita por diversos estados, a definição do local da operação, para fins de incidência e arrecadação do ICMS, é disciplinada por lei complementar, conforme o art. 155, §2º, XII, "d", da CF/88. Em regra, considera-se como local da operação aquele onde ocorre a entrega efetiva da mercadoria ao destinatário, ainda que esta transite por outros estados durante o percurso, evitando assim a bitributação e definindo objetivamente o estabelecimento responsável pelo recolhimento do tributo.

No que tange às operações interestaduais em que as mercadorias percorrem múltiplas unidades federativas, a exegese do art. 155, §2º, XII, "d", da Constituição da República, remete à lei complementar a competência para fixar, com precisão, o locus da ocorrência do fato gerador do ICMS, bem como a definição do estabelecimento responsável pelo recolhimento do tributo. Tal normatização visa obstar conflitos federativos e assegurar a unicidade da incidência tributária, evitando a nefasta hipótese de bis in idem, ao delimitar, de forma inequívoca, o ente federativo legitimado à exação fiscal.